Население в МеждународноМ праве

§ 1. Понятие населения

Одним из ключевых материальных компонентов государства как основного субъекта международного права является наличие населе- ния. Под населением в международном праве понимается совокуп- ность всех физических лиц, проживающих на территории соответст- вующего государства. Правовое положение указанных лиц, подпадаю- щих под законодательную, судебную, исполнительную юрисдикцию государства, на территории которого они проживают, не идентично. В связи с этим выделяют следующие их категории: граждане данного государства; иностранцы (граждане других государств) и лица без гра- жданства (не являющиеся гражданами ни одного государства). Среди населения могут быть лица с двойным или множественным граждан- ством, т.е. имеющие гражданство данного государства и гражданство одного или нескольких других государств.

В принципе правовое положение населения определяется внут- ренним правом соответствующего государства с учетом его между- народных обязательств. Например, в соответствии со ст. 2 Междуна- родного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. каждое участвующее в пакте государство «обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте» и, если это уже не пре- дусмотрено национальным законодательством, каждое участвующее в Пакте государство обязуется предпринять соответствующие шаги для принятия таких законодательных или других мер, которые ока- жутся необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте. Обязательство, содержащееся в данной статье Пакта, касается мирного времени и распространяется на все население страны, за исключением незаконно находящихся на ее территории лиц.

Одним из важнейших для государства является его обязательство защищать свое население не только в мирное, но и в военное вре- мя. Международное сообщество готово оказать государству помощь в обеспечении такой защиты. Так, в п. 138─140 Итогового документа

Всемирного саммита 2005 г. зафиксировано намерение государств взять обязательство в случае необходимости оказывать помощь государствам в повышении их возможностей защищать свое население от последст- вий конфликтных ситуаций (геноцида, военных преступлений, этни- ческих чисток, преступлений против человечности и т.д.).

В международном праве существует множество вопросов, касаю- щихся населения, которые регулируются на основе международных договоров: о гражданстве; о правовом положении бипатридов (лиц с двойным гражданством) и апатридов (лиц без гражданства); о пра- вовом положении иностранцев; о праве убежища; о нелегальных ми- грантах; о статусе вынужденных мигрантов и др.

§ 2. Гражданство и международное право

Гражданство определяется как устойчивая правовая связь физиче- ского лица с государством. Более полно данный институт определен в законодательстве Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», дей- ствующему в редакции от 1 октября 2008 г., «гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федера- цией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанно- стей» (ст. 3). Гражданство возникает с момента рождения человека, сохраняется в течение всей его жизни и прекращается со смертью. В гражданстве взаимными правами и обязанностями обладают как гражданин, так и государство. Гражданин независимо от того, где он находится (в пределах или вне пределов территории данного го- сударства), пользуется правами и несет обязанности по отношению к своему государству. На основании ч. 3 ст. 4 Федерального закона

«О гражданстве Российской Федерации» проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства РФ. В соответствии со ст. 59 Конституции РФ 1993 г. защита Отечества является обязанностью гражданина РФ, и он несет военную службу, а по ст. 61 Конституции Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

В теории права институт гражданства характеризуется в двух аспек- тах. Во-первых, гражданство представляет собой субъективное право (включающее в себя ряд правомочий: право гражданина свободно поки- дать и возвращаться на территорию своего государства; право обладать всем объемом прав и свобод, предусмотренных законодательством государства; право занимать любую государственную должность и т.д.).

Во-вторых, гражданство – это правовой институт, образующий ком- плекс правовых норм, регулирующих отношения, которые возникают на основе правовой связи индивида и государства. Если осуществление государством юрисдикции традиционно ограничивалось в основном лицами, имуществом и действиями на его территории и только в ис- ключительных случаях распространялось на граждан, выезжавших за границу, то на текущий момент реализация суверенного права или полномочия какого-либо государства за пределами его территории в от- ношении лиц становится все более распространенным явлением. Она обусловлена увеличением числа лиц, выезжающих за границу, глоба- лизацией мировой экономики, ростом масштабов транснациональной преступности, нелегальной миграции и другими факторами.

Исторически современному институту гражданства предшествовало подданство (оно обозначало подчиненность человека своему госуда- рю). Хотя понятие гражданства существовало еще в Древнем Риме, Великом Новгороде, вольных городах Европы, собственно институт гражданства возник гораздо позже. Термин «гражданин» был закреплен во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.

В законодательствах разных государств употребляются различные термины для обозначения устойчивой правовой связи физического лица с соответствующим государством: в республиках используется термин «гражданство», в странах с монархической формой правления применяется термин «подданство». Международные договоры могут вводить иные термины для обозначения гражданства. Так, Европей- ская конвенция о гражданстве 1997 г. использует термин «the European Convention on Nationality» (национальность).

Правовое положение граждан определяется законодательством государств: конституцией, законами о гражданстве и другими норма- тивными актами. Вместе с тем отсутствие специального нормативного акта о гражданстве не означает, что в соответствующем государстве не существует института гражданства.

Международное сообщество подкрепило объективный характер гра- жданства воздействием Организации Объединенных Наций на развитие международно-правовых аспектов регулирования данного института. Благодаря усилиям ООН право на гражданство относится к основным правам человека. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство». Данное право закреплено также в ст. 24 Международного пакта о гражданских и по- литических правах 1966 г., в ст. 7 Конвенции о правах ребенка 1989 г., в ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и т.д.

Особую важность в современных условиях приобретает необходи- мость приведения законодательства государств о гражданстве в соот- ветствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, с международными обычными нормами и с международными соглашениями по вопросам гражданства.

В теории международного права выделяют специальные нормы и принципы, касающиеся гражданства: право ребенка на гражданство; запрещение произвольного лишения гражданства; предотвращение безгражданства и т.д.

Различают две основные группы способов приобретения граждан- ства: в общем и в исключительном порядке. К первой группе относится приобретение гражданства в результате рождения и натурализации (приема в гражданство). Ко второй группе относятся: групповое предос- тавление гражданства (трансферт); оптация (выбор гражданства); реин- теграция (восстановление в гражданстве); пожалование гражданства.

В результате рождения гражданство предоставляется государством независимо от воли физического лица, получающего гражданство. Данный способ известен также как приобретение гражданства про- исхождением (филиация). В этом случае применяются два принципа: национальный (право крови) и территориальный (право почвы).

Согласно принципу «права крови» гражданство предоставляется в зависимости от гражданства родителей и независимо от места рож- дения. Так, данный принцип закреплен в законодательстве некоторых арабских государств.

По принципу «права почвы» гражданство, наоборот, предоставля- ется в зависимости от места рождения и независимо от гражданства родителей. Данный принцип характерен для законодательства стран Латинской Америки, не случайно он нашел отражение в Американской конвенции о правах человека 1969 г.

Более половины государств мирового сообщества используют оба принципа – «права крови» и «права почвы», предоставляя гражданство как детям своих граждан, где бы они ни родились, так и некоторой категории детей иностранцев, родившихся на их территории.

В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 12) ребенок приобретает гражданство РФ по рожде- нию, если на день рождения ребенка:

– оба его родителя или единственный его родитель имеют граж- данство РФ (независимо от места рождения ребенка);

– один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствую-

щим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места ро- ждения ребенка);

– один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой роди- тель является иностранным гражданином при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;

– оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории РФ, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства при условии, что ребенок родился на территории России, а государство, гражданами которого являются его родители, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Ребенок, который находится на территории РФ и родители которо- го неизвестны, становится гражданином РФ в случае, если родители не объявляются в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Ребенок получает российское гражданство при обстоятельствах поступления ходатайства от одного из родителей (граждан РФ) и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гра- жданства РФ. Вместе с тем такого согласия в случае фактического проживания ребенка на территории РФ не требуется.

По российскому законодательству ребенком считается лицо, не дос- тигшее возраста 18 лет, что соответствует Конвенции о правах ребенка 1989 г., согласно ст. 1 которой «ребенком является каждое человече- ское существо до достижения 18-летнего возраста».

Приобретение гражданства в порядке натурализации происхо- дит путем подачи ходатайства лица, достигшего совершеннолетия и обладающего дееспособностью, если это лицо проживает на тер- ритории данного государства в течение определенного времени (5, 7 или 10 лет), знает государственный язык этой страны, признает ее конституцию, имеет средства к существованию; при вступлении в брак с иностранцем; при усыновлении ребенка, когда он имеет гражданство другого государства или является лицом без граж- данства.

В Российской Федерации установлен пятилетний срок проживания на ее территории перед подачей ходатайства о приеме в гражданство (подп. «а» п. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»). Этот срок сокращается до одного года при наличии ряда оснований.

Решение о приеме в гражданство принимают компетентные органы государства, в том числе ведомство иностранных дел (Великобрита- ния), президент страны (Российская Федерация).

Нередко государства предусматривают упрощенный порядок прие- ма в гражданство для определенной категории лиц. В Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в уп- рощенном порядке, без соблюдения требования о пятилетнем сроке проживания на территории Российской Федерации, если указанные граждане и лица:

а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, являющегося гражданином Российской Федерации;

б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государ- ствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих госу- дарств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

В настоящее время утвердилось правило, согласно которому жен- щина при вступлении в брак с иностранцем автоматически не теряет своего гражданства, как это было раньше. Согласно Конвенции о гра- жданстве замужней женщины 1957 г. женщина, выходя замуж за ино- странца, имеет право выбора: сохранить свое прежнее гражданство либо принять гражданство государства мужа в упрощенном порядке. Следует также отметить порядок приобретения гражданства в по- рядке натурализации в связи с усыновлением. При усыновлении гра- жданами одного государства ребенка, который имеет гражданство дру- гого государства, усыновляемый получает, как правило, гражданство усыновителя. При усыновлении должны быть соблюдены требования

законов государств как усыновляемого, так и усыновителя.

В случае коллизии законодательств различных стран при усынов- лении вопрос обычно решается в пользу государства, на территории которого находится усыновляемый.

В случае натурализации родителей несовершеннолетние дети ав- томатически приобретают гражданство.

Приобретение гражданства определенной категорией лиц в исклю- чительном порядке предусматривается в международных договорах и законах государств.

В практике иногда имеют место случаи приобретения гражданства в порядке его пожалования гражданину другого государства за осо- бые заслуги перед данным государством. Пожалование гражданства осуществляется по инициативе компетентных властей государства и с согласия пожалованного. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» (ч. 3 ст. 13) предусматривает возможность принятия в российское гражданство лиц, имеющих особые заслуги

перед Россией, без соблюдения условий, предусмотренных при приеме в гражданство в общем порядке.

Практике известна реинтеграция, представляющая собой приобре- тение гражданства путем восстановления первоначального гражданст- ва. Условия реинтеграции для лиц, потерявших гражданство вследствие различных причин, регулируются внутренними законами каждого государства. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» иностранные граждане и лица без граждан- ства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в ее гражданстве. При этом срок их проживания на территории России сокращается до трех лет. Льготные условия для вторичного вступления в гражданство России чаще всего применяются по отношению к лицам и их потомкам, эмигрировавшим из России после событий 1917 г.

Приобретение гражданства на основании международных договоров имеет место, например, при заключении соглашений о репатриации, по территориальным вопросам и др.

При приобретении гражданства в результате перехода части терри- тории одного государства к другому государству различают доброволь- ный выбор гражданства, т.е. оптацию, и автоматическое изменение гражданства, т.е. трансферт.

Оптация представляет собой право жителей территории, перешед- шей по международному соглашению от одного государства к другому, выбрать либо сохранение своего прежнего гражданства, либо переход в гражданство другого государства. Выбор происходит путем подачи ин- дивидуальных заявлений. Это право закреплено, в частности, ст. 17 и 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации». Если выбор сделан в пользу сохранения прежнего гражданства, то обычно происходит пере- селение данного лица в определенный срок в государство гражданства, но при этом это лицо сохраняет свои имущественные права.

Трансферт как автоматическое изменение правовой связи лиц с го- сударством означает, что эти лица независимо от их воли переходят в гражданство того государства, которому передавалась территория. В на- стоящее время трансферт не используются в международной практике. В некоторых старых международных договорах употребляется тер- мин «обмен населением». Он отличается от оптации главным образом своим массовым характером и обычно происходит по национальному признаку (после Первой мировой войны имел место обмен населением

между Грецией и Албанией).

Практикуемое в некоторых государствах с федеративным устрой- ством гражданство субъекта федерации имеет лишь внутригосударст-

венное значение. Вообще в международных отношениях признается единое гражданство (принцип единого гражданства), т.е. самой феде- рации. Принцип единого гражданства обеспечивает равенство граждан независимо от способа приобретения гражданства, т.е. по рождению или по натурализации.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» запре- щает предоставление гражданства России лицам, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, осуждены или отбывают наказание в виде лишения свободы за деяния, преследуемые по законам России, не имеют законного источника средств к существованию.

Нормы международного дипломатического права устанавливают, что сотрудники представительств, не являющиеся гражданами государ- ства пребывания, и члены их семей, живущие вместе с ними, не при- обретают, исключительно в порядке применения законов государства пребывания, гражданство этого государства (ст. II Факультативного протокола о приобретении гражданства от 18 апреля 1961 г. к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.).

Сотрудники дипломатического представительства в принципе должны быть гражданами аккредитующего государства, но в исключи- тельных случаях они могут быть гражданами государства пребывания. В таких случаях необходимо получить особое согласие принимающей страны, которое может быть отозвано в любое время. Сотрудники дипломатического представительства, являющиеся гражданами госу- дарства пребывания, имеют право только на иммунитет от правовой ответственности и на личную неприкосновенность по отношению к официальным действиям, совершенным в процессе выполнения своих функций.

Различают следующие формы утраты гражданства: автоматическая

утрата гражданства, выход из гражданства и лишение гражданства.

Ряд государств отказались от автоматической утраты гражданства, однако в законодательстве некоторых стран она сохранилась. В Евро- пейской конвенции о гражданстве 1997 г. содержится перечень основа- ний автоматической утраты гражданства: добровольное приобретение гражданства другого государства; приобретение гражданства на осно- вании подложных документов; добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; потеря подлинной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей.

Выход из гражданства происходит по инициативе заинтересован- ного лица. Порядок выхода из гражданства определяется законода- тельством государств, и решение об этом, как правило, принимают те же органы, которые осуществляют прием в гражданство. Выход из гражданства может сопровождаться предварительными условиями, например воинской обязанностью перед государством, финансовыми обязательствами перед государством, юридическими или физическими лицами и т.д. По законодательству многих государств не допускается выход из гражданства лица, которое привлечено в качестве обвиняе- мого или если в отношении его вступил в силу приговор суда.

Основополагающий документ в области прав человека – Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства». Согласно ч. 3 ст. 6 Кон- ституции РФ гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Такая форма утраты гражданства, как его лишение, – категория, исторически эфемерная. Она применялась в бывшем Советском Сою- зе, была отменена в период реформ второй половины 1980-х гг., лица же, лишенные гражданства, в нем восстанавливались. Характерна в этом отношении практика некоторых стран. Так, например, в США Верховный Суд страны в постановлении по делу Trop v. Dulles 1958 г. истолковал лишение гражданства как «жестокое и необычное наказа- ние», запрещенное VIII поправкой к Конституции.

С точки зрения изучения регионального опыта представляет интерес гражданство Европейского Союза. На основании Договора о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) каждый гражданин государства- члена является гражданином Союза. Вопросы гражданства Европейского Союза получили дальнейшее отражение в восьми статьях (гл. V) Хартии Европейского Союза об основных правах, которая была подписана и тор- жественно провозглашена 7 декабря 2000 г. в Ницце, а затем стала частью Договора, учреждающего Конституцию для Европы (ст. 1–10).

Гражданство Европейского Союза имеет дополнительный (субси- диарный) характер по отношению к гражданству государств-членов. Вопросы приобретения и утраты гражданства Европейского Союза решаются исключительно на основе национального законодательства государства-члена.

Каждое лицо, приобретающее статус гражданина любой из стран Европейского Союза, автоматически становится и гражданином Евро- пейского Союза; аналогично прекращение гражданства государства- члена приводит к потере гражданства Европейского Союза.

Каждый гражданин Европейского Союза является носителем прав и обязанностей, вытекающих как из национального права своей стра- ны, так и из правовой системы Европейского Союза.

К правам, вытекающим из наличия у лица гражданства Европей- ского Союза, относятся: право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент (каждый гражданин (гражданка) Союза в государстве-члене, где он (она) проживает, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент на тех же условиях, что и граждане этого государства); право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах (каждый гражданин (гражданка) Союза в государстве-члене, где он (она) проживает, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах на тех же условиях, что и граждане этого государства); право на хо- рошее управление (каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок); право на доступ к документам (каждый гражданин Союза или каждое лицо, проживающее в государстве-члене, имеет право доступа к документам Европейского парламента, Совета и Ко- миссии); право каждого гражданина либо каждого лица, проживаю- щего в государстве-члене, обращаться с жалобой к Омбудсмену Союза в случае нарушения порядка управления институтов и органов Сооб- ществ (за исключением Суда) и направлять петиции Европейскому парламенту; свобода передвижения и выбора места жительства. На эту свободу не влияет экономическая необходимость, как это происходит в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом на экономическую деятельность.

Свобода передвижения граждан государств-членов в рамках Евро- пейского Союза обеспечивается всей правовой системой Европейского Союза. Наличие у лица двух и более гражданств, одно из которых яв- ляется гражданством государства – члена Европейского Союза, дает ему бесспорное основание для въезда в любое государство ЕС.

Каждый гражданин (гражданка) Европейского Союза на территории третьих стран, где отсутствует представительство того государства, граж- данином которого он (она) является, получает защиту со стороны дипло- матических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства. При этом сам Европейский Союз не обладает правом предоставлять собственную правовую защиту.

Защита прав гражданина Европейского Союза обеспечивается Су- дом Европейских сообществ.

Визовая и иммиграционная политика, политика в сфере предос- тавления убежища, попадающие под третью «опору» Европейского Союза (сотрудничество в области правосудия и внутренних дел), на ос- новании Амстердамского договора 1997 г. включены в компетенцию Европейских сообществ. Право на убежище иностранцев на терри- тории Европейского Союза гарантируется при соблюдении правил Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев. Запрещены коллективные высылки, т.е. высылки определенных категорий лиц без рассмотрения каждого индивидуального случая. Данный запрет в Ев- ропейском Союзе применяется тем же образом и в тех же рамках, что и ст. 4 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Запрещаются выдворение, высылка или выдача любого лица на территорию государства в случае, если имеется серьезная угроза того, что это лицо будет в нем подвергнуто наказанию смертной каз- нью, пыткам, другому бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство наказанию и обращению.

Вопросы гражданства актуальны также в связи с еще одной важной проблемой – правопреемством государств.

Распад Советского Союза и Югославии, разделение Чехословакии, объединение ФРГ и ГДР, Северного и Южного Йемена, отделение Эритреи от Эфиопии и Черногории от Сербии в контексте решения проблемы гражданства лиц в связи с переходом прав государств к их преемникам явились подтверждением обозначенной актуальности. Негативные последствия применительно к гражданству при право- преемстве государств наступают главным образом из-за того, что политические амбиции и антигуманные соображения ряда государств превалируют над их международно-правовыми обязательствами, пре- дусматривающими защиту прав человека. Так было в случае с Эс- тонской республикой. Распад СССР поставил это государство перед необходимостью решения вопроса о гражданстве. Он был урегулиро- ван путем введения в 1992 г. в действие Закона о гражданстве 1938 г. В результате «реанимации» старого Закона лица, которые в 1991 г. являлись постоянными жителями и гражданами Эстонии, но не яв- лялись на 16 июня 1940 г. гражданами предвоенной Эстонии или их потомками, стали «негражданами». Правовое основание для их пребывания на территории Эстонии определил другой закон – Закон об иностранцах 1993 г. Негативным последствием такого подхода, отражающего ущербное правосознание законодателей этой страны, явилось оставление примерно пятой части населения Эстонии без какого-либо гражданства. Почти аналогичная политика в отношении

определения гражданства проводится и в соседних с Эстонией бывших советских республиках.

Следует отметить, что термин «неграждане» известен современному международному праву. В частности, он получил отражение в п. 2 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм дискриминации 1965 г. Комитет по ликвидации расовой дискриминации, комментируя эти положения Конвенции в своем Общем замечании (№ XI, 1993 г.), подтвердил, что понятие «негражданин» тождественно понятию «ино- странец».

С точки зрения международного права лица, которые в странах Балтии получили статус «неграждане», являются лицами без граждан- ства. Вопрос о гражданстве, связанный с коллизией законодательств, порождающей безгражданство, оказался среди других 13 приоритет- ных вопросов повестки дня Комиссии международного права ООН, утвержденной на первой ее сессии в 1949 г. для кодификации. В 1993 г. Комиссия включила в повестку дня тему «Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц» и в 1999 г. представила Генераль- ной Ассамблее ООН проекты статей «О гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» (26 статей). Первая часть этого документа посвящена конкретным категориям правопреемства, вторая содержит положения о предоставлении и утрате гражданства, а также о праве оптации. Данная часть документа состоит из четырех разделов, посвященных конкретным видам правопреемства государств: передача части территории; объединение государств; распад государства и от- деление части территории.

Рассматриваемый документ содержит следующие принципы ре- гулирования вопросов гражданства в связи с правопреемством: право каждого человека на гражданство; предотвращение безгражданст- ва; уважение воли лиц, затрагиваемых правопреемством государств, в отношении решения вопросов их гражданства; принципы единства семьи; недопущение дискриминации по любому признаку при со- хранении или приобретении гражданства; запрещение произвольных решений по вопросам гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. также содержит по- ложения, касающиеся приобретения и утраты гражданства в случаях правопреемства государств. Она устанавливает, что при принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государ- ство-участник учитывает, в частности: наличие подлинной и эффек-

тивной связи соответствующего лица с данным государством; место постоянного проживания соответствующего лица в момент право- преемства государств; волю соответствующего лица; территориальное происхождение соответствующего лица.

В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является утрата гражданства иностранного государства, применяются другие положения Конвенции, касающиеся сохранения прежнего гражданст- ва. В Конвенции 1997 г. закреплен принцип, касающийся неграждан, согласно которому граждане государства-предшественника, постоянно проживающие на территории, суверенитет над которой переходит к го- сударству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют право остаться в этом государстве. Такие лица пользуются одинаковым режимом с гражданами государства-правопреемника в отношении со- циальных и экономических прав. В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник может не принимать упомянутых лиц на государ- ственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.

Европейская комиссия за демократию через право – экспертный орган, созданный в системе Совета Европы, разработала Декларацию о последствиях правопреемства государств для гражданства физиче- ских лиц.

Конвенция Совета Европы о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств, открытая для подписания в 2006 г., закрепляет право любого человека на гражданство и обязательство государств – участников Конвенции принять все необходимые меры в целях предотвращения случаев безгражданства при правопреемстве и предоставление всем затронутым лицам гражданства без какой-либо дискриминации. Конвенция касается всех лиц, которые на момент правопреемства государства имели гражданство государства-пред- шественника и в результате правопреемства государства стали или становятся лицами без гражданства.

§ 3. Правовой статус бипатридов и апатридов

В силу ряда обстоятельств физическое лицо может быть бипатри- дом, т.е. оказаться в правовом состоянии одновременного гражданства двух государств (двойное гражданство). Условно к этой категории можно отнести лиц, обладающих гражданством более двух государств (множественное гражданство). Правовое состояние двойного граж- данства у физического лица возникает обычно в результате коллизии законодательства различных государств о порядке приобретения и ут-

раты гражданства. Это может иметь место, в частности: при рожде- нии ребенка от родителей – граждан страны, применяющей принцип

«права крови», на территории страны, применяющей принцип «права почвы»; при браке женщины с иностранцем, если законодательство страны женщины не исключает ее из гражданства после вступления в брак, а законодательство страны мужа автоматически предоставляет ей гражданство; при усыновлении, если государство усыновляемого не дает согласия на выход из гражданства, а государство гражданства усыновителей предоставляет ему свое гражданство; при натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другого государства, не теряет своего прежнего гражданства, и т.д.

Двойное гражданство осложняет положение лица, обладающего им. Проблема заключается в том, что каждое из государств, считающих лицо своим гражданином, в принципе может требовать от него выпол- нения гражданских обязанностей (в частности, воинской повинности). Лицо с двойным гражданством не может на территории государства, в гражданстве которого оно состоит, отказываться от выполнения гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отноше- нию к государству, гражданином которого оно также является. Этим вызваны отрицательное отношение большинства государств к совме- щению гражданств и многочисленные попытки устранения двойного гражданства путем заключения международных соглашений.

В целях преодоления всевозможных коллизий законов о гражданстве и урегулирования возникающих при этом сложностей 12 апреля 1930 г. в Гааге была подписана Конвенция о некоторых вопросах, относящих- ся к коллизиям законов о гражданстве. Некоторые ее постановления касались вопросов двойного гражданства. В преамбуле указанной Кон- венции провозглашалось, что каждое лицо должно иметь только одно гражданство и что необходимо добиваться ликвидации всех случаев двойного гражданства.

При этом Конвенция 1930 г. подтвердила, что каждое государство самостоятельно определяет в своем внутреннем законодательстве, кто является гражданином данного государства. На основании такого подхода, следовательно, каждое государство может считать своим граж- данином лицо, которое имеет помимо гражданства данного государства также и гражданство другого государства.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соот- ветствии с федеральным законом или международным договором РФ. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Российской

Федерации» гражданин России, имеющий также иное гражданство, рассматривается только как гражданин России, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. При этом приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства РФ. Наличие у гражданина РФ двойного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства.

По Конвенции 1930 г. государство не может осуществлять дипло- матическую защиту лиц, обладающих двойным гражданством, против государства, в гражданстве которого эти лица состоят. На территории третьего государства за лицами, обладающими двойным гражданст- вом, признается только гражданство одного государства: либо гра- жданство государства, в котором обычно проживает данное лицо, либо гражданство государства, с которым данное лицо имеет другую, более тесную связь, либо гражданство государства, где лицо имеет постоянный доход.

Для некоторых случаев характерно применение в отношении лиц с двойным гражданством правила эффективного гражданства. На- пример, согласно ст. 3 Статута Международного Суда ООН в составе Суда не может быть двух граждан одного и того же государства. Лицо, которое можно рассматривать применительно к составу Суда как гра- жданина более чем одного государства, считается гражданином того государства, в котором оно обычно пользуется своими гражданскими и политическими правами.

Сообразно Конвенции 1930 г. лицо, имеющее два гражданства, приобретенных без выражения волеизъявления с его стороны, может отказаться от одного из этих гражданств с разрешения государства, от гражданства которого оно намерено отказаться. В таком случае от лица требуется выполнение условий, предусмотренных законом государства, от гражданства которого оно намерено отказаться.

В 1930 г. в Гааге был подписан также Протокол относительно воен- ных обязанностей в некоторых случаях двойного гражданства. Протокол предусматривал, что лицо, обладающее гражданством двух или более го- сударств, обычно проживающее в одном из этих государств и связанное с ним фактически более всего, освобождается во всех других государст- вах от военных обязанностей. Это освобождение может, однако, повлечь за собой утрату гражданства другого государства. Лицо, которое утратило гражданство одного из государств согласно закону этого государства и приобрело гражданство другого государства, освобождается от военных обязанностей в государстве, гражданство которого оно утратило.

Для урегулирования вопросов, возникающих в связи с двойным гражданством, между государствами заключаются двусторонние со- глашения. Российская Федерация в 1995 г. заключила с Республикой Таджикистан Договор об урегулировании вопросов двойного граждан- ства. Стороны согласились признавать за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны и договорились, что лица, со- стоящие в гражданстве обеих сторон, проходят обязательную военную службу в той стране, на территории которой постоянно проживают. В Договоре предусматривается, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каж- дой из сторон. В третьем государстве защита и покровительство таким лицам оказываются стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо по их просьбе другой стороной.

В проектах статей по дипломатической защите, подготовленных Комиссией международного права ООН (2006 г.), анализируемому вопросу посвящены ст. 6 и 7. В соответствии с ними любое государство, гражданином которого является лицо с двойным или множественным гражданством, может осуществлять дипломатическую защиту в отно- шении этого лица против государства, гражданином которого это лицо не является. Два или более государств гражданства могут совместно осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица с двойным или множественным гражданством. Государство гражданства не может осуществлять дипломатическую защиту в отношении какого-либо лица против государства, гражданином которого это лицо также является, кроме случаев, когда гражданство первого государства является преоб- ладающим как на дату причинения вреда, так и на дату официального предъявления требования.

Принятая европейскими государствами Конвенция о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанно- сти в случаях множественного гражданства (май 1963 г.) устанавли- вает правило, согласно которому лицо, добровольно приобретшее другое гражданство, автоматически теряет прежнее гражданство. По Дополнительному протоколу 1977 г. к Конвенции 1963 г. го- сударства обязались информировать друг друга обо всех случаях приобретения своими гражданами гражданства других договари- вающихся сторон.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. презюмирует мно- жественное гражданство в случае его автоматического приобретения детьми при разном гражданстве родителей и в случаях семейно-брач- ных отношений, когда жена приобретает гражданство мужа.

Комиссия международного права ООН занималась вопросами двой- ного гражданства и пришла к выводу, что еще не созрели необходимые условия для принятия конвенции о сокращении двойного гражданства и его исключении в будущем. Поэтому Комиссия решила временно отложить рассмотрение вопроса о двойном гражданстве и ограничиться работой по вопросу о безгражданстве (апатризме).

Безгражданство – это такое правовое состояние лица (апатрида), которое сложилось в результате столкновения законодательств о гра- жданстве различных государств. Оно возникает в случае потери каким- либо лицом прежнего гражданства и неполучения нового. Различают два случая безгражданства. В первом случае безгражданство наступает с момента рождения лица, а во втором случае – в результате утраты гражданства. Неблагоприятным последствием состояния безграждан- ства является невозможность пользования соответствующим лицом всей полнотой прав, принадлежащих гражданину, ни в одном госу- дарстве.

Основной способ сокращения случаев безгражданства заключается в осуществлении внутригосударственных мер, например таких, кото- рые содержатся в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», устанавливающем, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России.

Ликвидация (или уменьшение случаев) апатризма возможна в ре- зультате унификации законов о гражданстве государств или заклю- чения соответствующей международной конвенции. Попытка, пред- принятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 г., успехом не увенчалась. Принятая на указанной Конференции Конвен- ция предусматривала факультативный характер разрешения на выход из гражданства до тех пор, пока лицо, его получившее, не приобре- ло гражданство другого государства. В частности, законодательство о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданства другого государства.

В настоящее время правовой статус апатридов определяется Кон- венцией о статусе апатридов 1954 г. и Конвенцией о сокращении без- гражданства 1961 г. Конвенция 1954 г. устанавливает на территории государств-участников определенный правовой режим для лиц без гражданства: защищает личный статус, их имущественные права. Данная Конвенция обязывает государства-участников предоставлять лицам без гражданства такое же правовое положение, каким пользу- ются на их территории иностранцы. Конвенция 1961 г. не допускает

лишение гражданства, если оно ведет к безгражданству. Согласно этой Конвенции утрата гражданства в силу изменений в личном статусе ставится под условие получения нового гражданства.

В Российской Федерации статус апатридов почти приравнен к ста- тусу иностранных граждан. Исключение составляет случай, при кото- ром дипломатические представительства иностранного государства не вправе оказывать защиту лицам без гражданства на территории государства пребывания. Вместе с тем в соответствии с вышеупомяну- тыми проектами статей по дипломатической защите государство может осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица государства, которое на дату причинения вреда и на дату официального предъявле- ния требования законно и обычно проживает в этом государстве.

§ 4. Правовое положение иностранных граждан

Иностранным гражданином (иностранцем) является лицо, нахо- дящееся на территории государства, не являющееся его гражданином и имеющее подтверждение наличия у него гражданства другого госу- дарства. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г.

«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера- ции», неоднократно дополнявшимся и действующим ныне в редакции Федерального закона от 6 мая 2008 г., «иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Феде- рации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (ст. 2). Подтверждением наличия у лица гражданства служит прежде всего заграничный паспорт.

Вопрос о допуске иностранцев на свою территорию каждое го- сударство решает самостоятельно, оно определяет также условия их пребывания на своей территории. В настоящее время большинство государств допускает въезд иностранцев на свою территорию толь- ко с предварительного разрешения. Разрешение на въезд в страну обычно оформляется в виде специальной отметки (визы) на паспорте въезжающего иностранца. По российскому законодательству законно находящийся в России иностранный гражданин – это лицо, имеющее визу, действительные вид на жительство, разрешение на временное пребывание либо иные предусмотренные законом или международным договором России документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание в России.

В полном соответствии с общей практикой государства допускают на свою территорию без виз экипажи гражданских морских судов. Сход

их на берег осуществляется по удостоверениям личности при условии, что данное лицо внесено в список экипажа, который заранее, до при- бытия судна в порт, вручается пограничным властям.

Российская Федерация имеет безвизовые отношения со многими бывшими республиками СССР на основе Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. и в соответствии с двусторонними соглашениями об условиях взаимных поездок граждан. Кроме стран СНГ Россия заключила до- говоры о безвизовом режиме с Бразилией, Вьетнамом, Египтом, Из- раилем, Индонезией, Малайзией, Мальдивами, Таиландом, Турцией, Китаем, Черногорией и другими государствами.

В рамках Европейского Союза создано единое визовое пространст- во (Шенгенская зона), внутри которого могут свободно перемещаться иностранцы. Государства – участники Шенгенских соглашений уста- новили между собой безвизовую зону.

Объем прав и обязанностей иностранных граждан (правовой ре- жим иностранцев) определяется национальным законодательством государства проживания и современным международным правом. В практике государств различают следующие виды правовых режимов иностранцев:

– национальный режим – предоставление иностранцам прав, кото- рыми пользуются граждане данного государства. Речь идет об уравни- вании иностранцев в правах с гражданами государства пребывания;

– специальный режим – предоставление иностранцам особых прав, установленных национальным законодательством или международ- ным договором (например, упрощенный порядок перехода границы населением приграничных зон);

– режим наибольшего благоприятствования – предоставление ино- странцам – гражданам другого государства таких прав, какими поль- зуются на территории данного государства граждане любого третьего государства. В связи с режимом наибольшего благоприятствования необходимо отметить, что цель этого режима достигается при помощи принципа недопущения дискриминации.

Международные договоры о правах иностранцев обычно содержат оговорку о том, что предусмотренные в них права иностранцев пре- доставляются на основе взаимности. Взаимность на практике сводится либо к режиму наибольшего благоприятствования, либо к националь- ному режиму.

В соответствии с проектами статей по дипломатической защите, подготовленными Комиссией международного права ООН, диплома-

тическая защита не осуществляется государством гражданства в отно- шении лица против предыдущего государства гражданства этого лица в связи с вредом, причиненным, когда это лицо было гражданином предыдущего государства гражданства, а не гражданином настоящего государства гражданства. Государство более не имеет права осущест- влять дипломатическую защиту в отношении лица, приобретающего гражданство государства, к которому предъявляется требование, после даты официального предъявления «такого требования.

История международных отношений знает еще один вид правового режима иностранцев, который связан с так называемым режимом капитуляции. Данный режим несовместим с требованиями современ- ного международного права, обеспечивающего принципы суверенного равенства государств.

В рамках правовых режимов иностранцев, установленных законо- дательством Российской Федерации, значимыми являются такие их аспекты, как временное пребывание иностранных граждан, участие в трудовых отношениях, регулирование рынка труда иностранных работников и их миграционный учет. В новой редакции Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» эти вопросы регулируются соответственно ст. 5, 13, 18, 29–32. В указанных статьях закреплены сроки безвизового и визового пребывания иностранцев в России, условия их сокращения и продле- ния, определен орган, принимающий решения по вопросам времен- ного пребывания иностранцев (Федеральная миграционная служба (ФМС) России), установлены права и обязанности иностранных ра- ботников, условия их найма на работу, права и обязанности работо- дателя и заказчика работ, выполняемых иностранцами. Кроме того, Закон в новой редакции устанавливает режим квотирования рынка труда иностранных работников, отнесенный к ведению Правительст- ва РФ, и вводит миграционный учет иностранцев, ставящий целью обеспечение контроля их проживания, временного пребывания в РФ и транзитного передвижения в пределах России.

Современное международное право устанавливает в некоторых случаях различные формы защиты граждан их государством на терри- тории другого государства. Чаще всего функцию защиты собственных граждан осуществляют консульские учреждения государства. Другой формой защиты граждан является дипломатическая защита. Такая форма предполагает заявление протеста, требование восстановить на- рушенные права и компенсировать материальный (или иной) ущерб. Согласно проектам статей по дипломатической защите такая защита

состоит в призвании государством при помощи дипломатических мер (или других средств мирного урегулирования) к ответственности дру- гого государства за вред, причиненный международно-противоправ- ным деянием этого государства физическому или юридическому лицу, являющемуся гражданином или имеющему национальность первого государства, в целях имплементации такой ответственности. В случае нарушения соответствующим лицом законодательства государства пребывания дипломатическая защита по существу сводится к кон- сульской защите (к выяснению обстоятельств, обеспечению защиты через адвоката и т.д.).

В теории дипломатическая защита рассматривается как институт внутригосударственного и международного права. С точки зрения последнего государство имеет право оказывать такую защиту своему гражданину за границей. В соответствии с проектами статей по ди- пломатической защите государством, имеющим право осуществлять дипломатическую защиту, является государство гражданства физи- ческого лица или национальности юридического лица. Государство гражданства физического лица означает государство, гражданство которого это лицо приобрело в соответствии с правом данного госу- дарства в силу рождения, происхождения, натурализации, правопре- емства государств или каким-либо иным способом, не являющимся несовместимым с международным правом.

Использование такого права в практике или воздержание от его использования – это дело соответствующего государства. С точки зрения внутригосударственного права подходы могут быть различ- ными. Например, Конституция РФ 1993 г. гарантирует защиту и по- кровительство гражданам России за ее пределами (ч. 2 ст. 61). Однако в ряде государств данный вопрос передается на усмотрение своих дипломатических и консульских учреждений.

На основании ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или междуна- родным договором Российской Федерации». Таким образом, к ино- странцам на территории России применяется национальный режим, предусматривающий ограничение иностранцев в некоторых правах, которыми пользуются граждане Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане в России не имеют права: избирать и быть избранными в федеральные органы государст-

венной власти, органы государственной власти субъектов РФ, участ- вовать в референдумах РФ и референдумах субъектов РФ; находиться на государственной или муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ, а также летательно- го аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу в областях, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России.

Иностранные граждане, как правило, не призываются на военную службу (в государствах, где существует призыв), однако в ряде госу- дарств (например, в России, США, Франции) им разрешено поступать на военную службу по контракту. В специально оговоренных случаях иностранные граждане, проходящие военную службу в вооруженных силах иного государства, могут приобретать гражданство последнего в упрощенном порядке.

В международном праве нет специального акта, который всесто- ронне регулировал бы положение иностранцев. Некоторые аспекты, связанные с правовым положением иностранцев, нашли закрепление в региональном акте – Межамериканской конвенции о статусе ино- странцев 1928 г. и в Декларации ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. К ним, в частности, относятся: право государства устанавливать правовой режим иностранцев, учитывая при этом свои международные обязательства, в том числе в сфере прав человека; право иностранца на защиту государства своего гражданства; обязанность государства предоставлять иностранцу свободный доступ в дипломатическое пред- ставительство или консульское учреждение государства его граждан- ства; обязанность иностранцев соблюдать законы государства прожи- вания, а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами данного государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории государства.

В 1986 г. Комитет по правам человека (далее – Комитет) подтвердил правило о том, что каждое из прав, установленных в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., должно быть га- рантировано без дискриминации между гражданами и иностранцами (Замечание общего порядка (№ 15)). Лишь в исключительных случаях некоторые права, признаваемые в Пакте, применимы, как на это прямо указывается, либо только к гражданам государства-участника (ст. 25), либо только к иностранцам (ст. 13).

Комитет в целом подтвердил отсутствие в названном Пакте права иностранцев въезжать на территорию государства-участника или про- живать на ней. В принципе решение вопроса о том, кого суверенное государство желает допускать на свою территорию, является прерогати- вой самого государства. Вместе с тем, считает Комитет, в определенных случаях иностранец может пользоваться защитой Пакта в отношении въезда и проживания, например, в случае негуманного обращения с ним в его собственном государстве.

Учитывая взаимосвязь субъективного права на въезд и выезд в кон- тексте международного права, основания отказа государства на выезд своих граждан должны быть конкретны и четко указаны в законе. Со- гласие на въезд может даваться на условиях, касающихся, например, передвижения, проживания и трудоустройства. Государство может вводить общие условия для иностранца, проезжающего транзитом. Однако если иностранцам разрешено въехать на территорию государ- ства-участника, на них распространяются права, зафиксированные в упомянутом ранее Пакте.

В соответствии со ст. 13 Пакта иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в Пакте государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответ- ствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление дово- дов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью.

В отношении ст. 12 Пакта Комитет в своем Замечании общего по- рядка (№ 15) подтвердил, что если иностранец законно находится в пределах территории, свобода его передвижения по этой территории и его право покидать данную территорию могут быть ограничены лишь в соответствии со ст. 12 (3) Пакта. Различия в соответствующем режиме иностранцев и граждан (или разных категорий иностранцев) должны аргументироваться в соответствии со ст. 12 (3) Пакта. Поскольку такие ограничения должны, в частности, соответствовать другим правам, признаваемым в Пакте, государство-участник, лишая иностранца свободы передвижения или высылая его в какую-либо третью страну, не может произвольно препятствовать его возвращению в собственную страну.

Комитет считает, что ст. 13 Пакта применима ко всем процедурам, имеющим своей целью обязательный выезд иностранца, независимо от того, называется ли в национальном законодательстве такое дейст- вие «высылкой» или используются другие термины (например, «депор-

тация»). Если аналогичные процедуры влекут за собой арест, то могут также применяться гарантии, предусмотренные Пактом в отношении лишения свободы (ст. 9 и 10). Если арест преследует единственную цель экстрадиции, то могут применяться другие положения нацио- нального законодательства или международного права. Как правило, высылаемому иностранцу должно быть разрешено выехать в любую страну, которая согласится принять его.

Следует подчеркнуть, что конкретные права, зафиксированные в ст. 13 Пакта, предусматривают защиту лишь тех иностранцев, кото- рые законно находятся на территории государства-участника. Если вопрос о легитимности въезда иностранца в страну или его пребывания в ней является спорным, то любое решение по этому вопросу, ведущее к его высылке или депортации, должно приниматься в соответствии с положениями ст. 13 Пакта.

Комитет особо выделяет право иностранца на решение его дела в индивидуальном порядке, и поэтому принятие законов или решений о коллективной или массовой высылке противоречило бы положениям ст. 13 Пакта.

Согласно обычной норме международного права государство обяза- но принять своего гражданина, если другие государства не разрешают ему по каким-либо причинам дальнейшее пребывание на своей тер- ритории. Иностранцу должны быть предоставлены все возможности использовать имеющиеся у него средства судебной защиты в целях воспрепятствовать его высылке, с тем чтобы во всех случаях такое право имело действенный характер. Положения ст. 13 Пакта, касаю- щиеся предоставления доводов против высылки и права на пересмотр дела компетентной властью, могут не соблюдаться лишь в том случае, если этого требуют «императивные соображения государственной безопасности».

Проблема высылки иностранцев находится в центре внимания Комиссии ООН по международному праву. 6 августа 2004 г. Комис- сия рассмотрела доклад Специального докладчика на тему: «Высылка иностранцев». В нем отражена концепция «права на высылку» в меж- дународном праве. Доклад исходит из суверенного права государства на высылку иностранцев с некоторыми ограничениями в контексте норм в области прав человека. Согласно этому документу при высылке иностранцев: 1) вступают в действие основные права человека, за на- рушение которых международное право предусматривает правовые последствия; 2) следует четко проводить различие между выдворе- нием незаконных мигрантов и высылкой иностранцев, находящихся

в стране на законных основаниях; 3) должно соблюдаться право лиц на справедливую процедуру высылки, а государства обязаны соблюдать требования об обеспечении таких процедур, включая обжалование решения о высылке, и т.д.1

Иностранцы на территории государства пребывания имеют обязан- ности перед этим государством. Например, по российскому законода- тельству иностранцы, находящиеся на территории России, обязаны: уважать Конституцию РФ и соблюдать ее законы; не допускать про- паганды национальной или религиозной вражды; заботиться о сохра- нении культурного наследия; платить законно установленные налоги и т.д. Иностранцы несут юридическую ответственность по законам государства, на территории которого совершены ими преступления.

В соответствии с п. 6 ст. 36 Венской конвенции о консульских сно- шениях 1963 г. компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства. В связи с известным нарушением данного положения Конвенции 1963 г. властями США ряд государств (Мексика, Парагвай (отозвал несколько позже свою жалобу), ФРГ) подали жалобы против США в Международный Суд ООН, который признал факт нарушения.

Женевское право2 обеспечивает защиту как во время вооруженного конфликта, так и после его прекращения иностранцам на территории стороны, находящейся в конфликте, не имеющим дипломатической защиты со стороны государства их происхождения. Необходимость та- кой защиты обусловливается тем, что с началом войны перестают дей- ствовать международные правовые нормы, регулирующие отношения между государствами в мирное время. Начало войны между государст- вами приводит граждан одного из них, по ряду причин находящихся на территории другого, к ситуации нахождения во власти государства противника без дипломатической или консульской защиты. Согласно Конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г. (IV Женевская конвенция) держава, во власти которой они находятся, должна разрешить гражданам страны противника уехать, но только если их возвращение в свою страну не противоречит интересам удержи- вающей державы. С лицами, добровольно или вынужденно оставши-

1 Материалы доклада см.: http://www.pdf4.ru /text 7116/chp8.html.

2 Для целей данной главы термин «Женевское право» обозначает международные конвенции о защите жертв войны 1949 г. и дополнительные к ним протоколы 1977 г.

мися во власти государства противника, следует обращаться согласно закону об иностранцах. Естественно, власти должны гарантировать им минимальную защиту, предусмотренную конвенциями о правах человека. Однако задерживающая держава имеет право принимать необходимые меры периодического полицейского учета и контроля или по соображениям безопасности осуществлять принудительное поселение в определенном месте. При этом право лица на пересмотр такого решения судом незыблемо.

Лица, добровольно или вынужденно оставшиеся во власти госу- дарства противника (покровительствуемые лица), могут быть в любое время отправлены на родину, а по окончании военных действий долж- ны быть репатриированы в обязательном порядке. Держава, во власти которой они находятся, может передать их третьей стране, но только при условии, что она является участником IV Женевской конвенции 1949 г. и если она гарантирует, что такие лица не будут преследоваться за их политические или религиозные убеждения.

Представляет теоретический и практический интерес положение иностранцев, оказавшихся в положении трудящихся-мигрантов. Дан- ная категория населения может находиться преимущественно на тер- ритории экономически развитых государств, лица, входящие в эту ка- тегорию, не имеют гражданства государств пребывания и занимаются в них оплачиваемой деятельностью.

Правовой статус трудящихся-мигрантов регулируется, в частно- сти, Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся- мигрантов и членов их семей 1990 г. На основании этой Конвенции трудящимися-мигрантами считаются лица, имеющие документы, если они получили разрешение на въезд, пребывание и оплачиваемую дея- тельность в государстве работы по найму в соответствии с законода- тельством этого государства или международными соглашениями, участником которых это государство является. Лицо, не обладающее таким документом, считается нелегалом, подлежащим выдворению (депортации). Термин «члены семей» означает лиц, состоящих в браке с трудящимися-мигрантами или состоящих с ними в таких отношени- ях, которые в соответствии с применимым правом могут быть прирав- нены к браку, а также находящихся на их иждивении детей и других лиц, которые признаются членами семей в соответствии с примени- мым законодательством или международными соглашениями между соответствующими государствами.

В Конвенции 1990 г. подробно перечислены те права, которыми могут пользоваться трудящиеся-мигранты и их семьи. По существу

речь идет о предоставлении национального режима в социальных, экономических и культурных правах. В указанной Конвенции пре- дусмотрены также права для других категорий лиц: «приграничные трудящиеся», «работающие на проектах трудящиеся», «трудящиеся целевого найма» и т.д.