Право Международных организаций 1 страница

§ 1. Понятие, история возникновения, признаки и виды международных организаций

Международные организации – сравнительно «молодой» субъект международных отношений. Очень немногие из них отметили сто- летние юбилеи.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что «знание» о между- народных организациях появилось задолго до их внедрения в между- народные отношения.

Мечты о такой форме организации человеческого общества можно обнаружить в трудах многих ученых и политиков прошлого. За пятьсот лет (1300–1800) было составлено до 30 проектов международных орга- низаций, направленных на обеспечение международной безопасности, а в начале ХХ в. появилось более 80 таких проектов.

Международные организации как элитарный идеал наиболее ра- зумной и справедливой организации социальной жизни рассматри- вались многими выдающимися философами. Анри Сен-Симон меч- тал о создании Европейского парламента, способного предотвратить войны на континенте; Иеримея Бентам предполагал, что создание Международного Суда может стать универсальным средством разре- шения конфликтных межгосударственных ситуаций; Иммануил Кант предлагал создать мировое правительство в виде «лиги мира для сво- бодных государств».

В середине XIX в. появились первые международные межправи- тельственные организации. Появление этих организаций было вызвано двумя взаимоисключающими причинами. Во-первых, образованием в результате буржуазно-демократических революций суверенных го- сударств, стремящихся к национальной независимости, и, во-вторых, успехами научно-технической революции, породившими тенденцию к взаимозависимости и взаимосвязанности государств.

Научно-технический прогресс привел к тому, что интеграционные процессы проникли в экономику всех развитых стран Европы и вы-

звали всестороннюю связь и взаимозависимость наций друг от друга. Необходимость примирения этих двух противоположных тенденций – желания развиваться в рамках суверенного государства и невозможно- сти делать это без широкого сотрудничества с другими независимыми государствами – и привела к появлению такой формы межгосударст- венных взаимосвязей, как международные межправительственные организации. Последние в свою очередь эволюционировали к дис- танцированию от национальных государств, к оформлению статуса самостоятельных субъектов международного права. Вопрос о возник- новении первой международной организации до сих пор остается спор- ным, чаще всего называют в качестве таковой Центральную комиссию судоходства по Рейну, возникшую в 1815 г. Кроме европейских и аме- риканских комиссий по международным рекам, характеризующихся строго специальной компетенцией, в XIX в. создавались так называе- мые квазиколониальные организации (например, Западный Ириан), просуществовавшие очень недолго, и административные союзы.

Возникновение международных организаций в XIX в. явилось отра- жением и следствием объективной тенденции к интернационализации многих сторон жизни общества. Начиная с создания в 1815 г. Централь- ной комиссии навигации по Рейну международные организации наделя- ются собственной компетенцией и полномочиями. Новым этапом в их развитии явилось учреждение первых международных универсальных организаций – Всемирного телеграфного союза (1865 г.) и Всемирного почтового союза (1874 г.), которые имели постоянную структуру.

Именно административные союзы и оказались наиболее подходя- щей формой развития межправительственных организаций.

Первая мировая война задержала развитие международных орга- низаций и привела к роспуску многих из них. В то же время осознание губительности мировых войн для развития человеческой цивилизации стимулировало появление проектов создания международных органи- заций политической ориентации в целях предотвращения войн.

Один из таких проектов лег в основу Лиги Наций (1919), так и не став- шей эффективным инструментом политического международного сотрудничества во имя сохранения мира и поддержания безопасности государств. С позиций сегодняшнего дня неудачи Лиги Наций объяс- няются причинами двойственного характера. Во-первых, общеполити- ческая обстановка 1919–1939 гг. не содействовала позитивным акциям новой международной политической структуры: преобладающей в раз- витии мирового сообщества была не интеграционная, а центробеж- ная тенденция. Происходило усиление националистического статуса

государств-членов, стремящихся к изоляции или доминирующему положению в мире.

Во-вторых, организационно-правовой, юридический механизм Лиги Наций был крайне несовершенен и не позволял эффективно разрешать конфликтные ситуации между государствами-членами, вести поиск мирных путей развития межгосударственных отношений. В целом за время от Первой до Второй мировой войны разработка проблем организации международного мира и безопасности осуществлялась крайне медленными темпами.

Вторая мировая война в силу ее масштаба дала мощный толчок правительственной и общественной инициативе во многих государ- ствах по разработке проблем послевоенной организации мира и безо- пасности.

На правительственном уровне вопрос о создании организации ме- ждународной безопасности возник по сути дела с первых дней войны. Можно даже сказать, что параллельно с военными усилиями, на- правленными на то, чтобы выиграть войну, три государства – члена антигитлеровской коалиции уделяли немалое внимание и вопросу о том, как строить мир, занимались разработкой принципов и планов будущей глобальной международной организации.

Представляется, что усилия союзников по созданию ООН были обоюдны и равновелики. Отмеченные биполярностью, противостоя- нием и растущим взаимным непониманием годы холодной войны воспрепятствовали выполнению многими международными организа- циями надежд, которые возлагались на них как самими государствами, так и общественным мнением. Переломной в этом смысле стала эпоха 1989–1990 гг. Крутые перемены были связаны с падением Берлинской стены и утратой политическими идеологиями их прежней власти, что явилось причиной поворота в двусторонних и многосторонних отно- шениях различных стран.

Нормы права международных организаций преимущественно яв- ляются договорными нормами, а само право организаций – одной из наиболее кодифицированных отраслей международного права. Источниками этой отрасли являются учредительные документы ме- ждународных организаций, Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями уни- версального характера 1975 г., Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., соглашения о привилегиях и иммунитетах международных организаций и др.

Таким образом, право международных организаций образует сово- купность норм, регулирующих правовое положение, деятельность орга- низаций, взаимодействие с другими субъектами международного права, участие в международных отношениях.

В основе правовой природы международных организаций лежит наличие общих целей и интересов государств-членов. Для правовой природы международной организации существенным является то, что ее цели и принципы, компетенция, структура и т.п. имеют согласован- ную договорную основу.

Государства, создавая международные организации, наделяют их определенной право- и дееспособностью, признавая за ними способ- ность: иметь права и обязанности; участвовать в создании и примене- нии норм международного права; стоять на страже соблюдения норм международного права. Тем самым государства создают новый субъект международного права, который наряду с ними осуществляет право- творческие, правоприменительные и правоохранительные функции в сфере международного сотрудничества.

Любая международная организация обладает следующими шестью

признаками.

1. Создание в соответствии с международным правом. Если меж- дународная организация создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учредительный акт такой организации должен быть признан ничтожным и действие его пре- кращено в кратчайший срок. Международный договор или любое из его постановлений недействительны, если их исполнение связано с каким-либо действием, являющимся согласно международному праву неправомерным.

2. Учреждение на основе международного договора. Как правило, международные организации создаются на основе международного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т.д.). Объек- том такого договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организации.

Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Однако в последние годы полноправными участниками международ- ных организаций являются также межправительственные организации. Например, Европейский Союз является полноправным членом многих международных рыболовных организаций.

Международные организации могут быть созданы в соответствии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компе- тенцию.

3. Осуществление сотрудничества в конкретных областях дея- тельности. Международные организации создаются для координации усилий государств в той или иной области.

Международные организации призваны объединять усилия го- сударств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), научно-техни- ческой (Европейская организация ядерных исследований), эконо- мической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР, МВФ), социальной (МОТ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд организаций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ).

Международные организации становятся посредниками между государствами-членами.

4. Наличие соответствующей организационной структуры. Этот признак является одним из важных признаков наличия международ- ной организации. Он как бы подтверждает постоянный характер ор- ганизации и тем самым отличает ее от других многочисленных форм международного сотрудничества,

Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, чле- нов в лице суверенных государств и необходимую систему главных и вспомогательных органов. Высшим органом является сессия, созы- ваемая один раз в год (иногда один раз в два года). Исполнительными органами являются советы.

Административный аппарат возглавляет исполнительный секретарь (Генеральный директор). Все организации имеют постоянные или временные исполнительные органы с различным правовым статусом и компетенцией.

5. Наличие прав и обязанностей организации. Права и обязанности любой организации в общей форме закреплены в ее учредительном акте, резолюциях высших и исполнительных органов, в соглашениях между организациями. Эти документы закрепляют намерения государ- ств-членов, которые далее должны быть имплементированы соответ- ствующей международной организацией. Государства вправе запре- тить организации предпринять те или иные действия, и организация не может превысить свои полномочия. Например, ст. 3 (5«С») Устава МАГАТЭ запрещает Агентству при выполнении своих функций, свя- занных с предоставлением помощи своим членам, руководствоваться политическими, экономическими, военными или иными требования- ми, несовместимыми с положениями Устава этой организации.

6. Самостоятельные международные права и обязанности органи- зации. Именно сама организация как субъект международного пуб-

личного и частного права вправе избрать наиболее рациональные средства и методы деятельности. В этом случае государства-члены осуществляют контроль за тем, правомерно ли организация использует свою автономную волю.

Для классификации международных организаций могут быть при- менены различные критерии. По характеру членства они делятся на межгосударственные и неправительственные международные организации. Последние хотя и играют значительную роль на меж- дународной арене, не рассматриваются в качестве субъектов между- народного права, поскольку создаются не государствами, а юриди- ческими и физическими лицами различных государств.

По кругу участников международные межгосударственные органи- зации подразделяются на универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и ре- гиональные, членами которых могут быть государства одного региона (Африканский союз, Организация американских государств).

Межгосударственные организации подразделяются также на орга- низации общей и специальной компетенции. Деятельность органи- заций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами-членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, АС, ОАГ).

Организации специальной компетенции ограничиваются сотруд- ничеством в одной специальной области (например, Всемирный поч- товый союз, Международная организация труда и др.) и могут подраз- деляться на политические, экономические, социальные, культурные, научные, религиозные и т.д.

По характеру полномочий можно выделить межгосударственные и наднациональные, или, точнее, надгосударственные, организации. К первой группе относится подавляющее большинство международ- ных организаций, целью которых является организация межгосу- дарственного сотрудничества и решения которых адресуются госу- дарствам-членам. Целью надгосударственных организаций является интеграция. Их решения распространяются непосредственно на гра- ждан и юридические лица государств-членов. Некоторые элементы надгосударственности в таком понимании присущи Европейскому Союзу (ЕС).

С точки зрения порядка вступления в них организации подразде- ляются на открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и закрытые (прием в члены производится с согласия первоначальных учредителей).

Сейчас возникла необходимость по-новому организовать совме- стную жизнь народов. Вопрос о ее принципах и целях уже постав- лен. К сожалению, ответы на него часто носят утопический характер. Участились региональные конфликты, связанные с национализмом и стремлением к суверенитету. К ним добавляются религиозные и эт- нические страсти, социальные различия и культурные противоречия, территориальные притязания и стремление к политической и эконо- мической власти.

Важно создать конструктивную многостороннюю базу междуна- родного сотрудничества, установить глобальные и региональные зоны мирного сосуществования, стабилизировать их, сделать контроли- руемыми и жизнеспособными с использованием обновленных или новых механизмов. Приоритетными направлениями в этой области являются: полное использование потенциала Объединенных Наций (превентивная дипломатия, установление и обеспечение мира), ре- форма ООН, повышение безопасности и предсказуемости мировых торговых отношений посредством создания многосторонней торговой организации, а также претворение в жизнь разработанных междуна- родным сообществом в последние годы концепций.

§ 2. Порядок создания международных организаций и прекращения их деятельности

Международные организации как вторичные, производные субъ- екты международного права создаются (учреждаются) государствами. Процесс создания новой международной организации проходит три этапа: принятие учредительного документа; создание материальной структу- ры организации; созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования  организации.

Согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации может быть зафиксировано двумя спо- собами: в международном договоре; в решении уже существующей международной организации.

Наиболее распространенным способом является заключение меж- дународного договора. Это предполагает созыв международной кон- ференции для выработки и принятия текста договора, который и будет учредительным актом организации. Наименования такого акта могут быть различными: статут (Лига Наций), устав (ООН, ОАГ, АС), кон- венция (ВПС, ВОИС) и др. Дата его вступления в силу считается датой создания организации.

Международные организации могут быть созданы и в упрощенном порядке, в форме принятия решения другой международной органи- зацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные организации со статусом вспомогательного органа Гене- ральной Ассамблеи. Например, так были созданы ЮНКТАД – Конфе- ренция ООН по торговле и развитию (1964 г.), ПРООН – Программа развития ООН (1965 г.). В данном случае согласованное волеизъявле- ние государств относительно создания международной организации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, всту- пающую в силу с момента ее принятия.

Второй этап предполагает создание материальной структуры ор- ганизации. В этих целях наиболее часто используются специальные подготовительные органы. Такова практика создания ООН, ЮНЕСКО, ФАО, ВОЗ, МАГАТЭ и др. Из последних примеров можно сослаться на подготовительную комиссию для Международного органа по мор- скому дну и Международного трибунала по морскому праву.

Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного ме- ждународного договора или приложения к уставу создаваемой орга- низации либо на основе резолюции другой международной организа- ции. В этих документах определяются состав органа, его компетенция и функции. Деятельность такого органа направлена на подготовку проектов правил процедуры будущих органов организации, проработку всего круга вопросов, касающихся создания штаб-квартиры, состав- ление предварительной повестки дня главных органов, подготовку документов и рекомендаций, относящихся ко всем вопросам этой повестки дня, и др.

Государства, не являющиеся членами международных организаций, могут посылать своих наблюдателей для участия в работе органов меж- дународных организаций, если это установлено правилами организа- ции. В некоторых организациях государствам-нечленам разрешается аккредитовать миссии постоянных наблюдателей. Так, например, при ООН такие миссии имеют Ватикан, Швейцария; при ОАГ – 30 го- сударств, в том числе Россия.

Созыв главных органов и начало их функционирования завершают мероприятия по созданию международной организации.

Прекращение существования организации также происходит путем со-

гласованного волеизъявления государств-членов. Чаще всего ликвидация организации осуществляется путем подписания протокола о роспуске. Так, 1 июля 1991 г. на совещании Политического консультативного комитета в Праге государства – участники Варшавского договора: Бол-

гария, Венгрия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия (еще два первоначальных участника Варшавского договора вышли из него раньше: Албания в 1968 г., ГДР в 1990 г. в связи с объединением Германии) – под- писали Протокол о прекращении действия Договора о дружбе, сотруд- ничестве и взаимной помощи от 14 мая 1955 г. и Протокола о продлении срока его действия, подписанного 26 апреля 1985 г. Протокол о роспуске ОВД подлежал ратификации парламентами всех стран-участниц. Он был ратифицирован Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. Протокол вступил в силу 18 февраля 1993 г.

Таким же образом был ликвидирован Совет экономической взаи- мопомощи. 28 июня 1991 г. в Будапеште страны – члены СЭВ: Бол- гария, Венгрия, Вьетнам, Куба, Монголия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия – подписали Протокол о расформировании органи- зации, просуществовавшей более 40 лет. Для урегулирования имуще- ственных споров и претензий был создан ликвидационный комитет. Если вместо ликвидируемой организации создается новая, то возни- кает проблема правопреемства. Объектом правопреемства являются имущество, фонды, некоторые функции. Правопреемство имело место при создании ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, ВМО, ФАО, ИКАО и др.

§ 3. Порядок принятия и юридическая сила решений международных  организаций

Решения международных организаций принимаются их органами. Решение международной организации можно определить как воле- изъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава данной организации. Процесс формирования решений зависит от многих факторов: по- ложений учредительного акта, правил процедуры, состава органа, расстановки политических сил внутри него. Он начинается с прояв- ления инициативы, исходящей от государства, от группы государств, от органов или должностных лиц международной организации. Как правило, инициатор предлагает изучение определенной проблемы. Но в ряде случаев он может внести на обсуждение и проект будущего решения. Свои проекты решений могут вносить и другие государства, а также группы государств.

Решения – важный инструмент приведения в действие всей внут- ренней жизни международных организаций. Объектом их могут быть утверждение перспективных планов, ежегодных планов и бюджетов, отчетов об их исполнении, утверждение структуры, численности шта-

тов организации, назначение директора и его заместителей, создание контрольного органа и определение порядка его работы.

Какова юридическая природа этих правил и как оценивать сами решения международных организаций? Для ответа на поставленные вопросы обратимся к общей теории права.

Правила поведения приобретают характер юридических норм, если они: 1) выражают государственное веление; 2) имеют общий характер, т.е. рассчитаны на неопределенное число однотипных случаев, и обра- щены ко всем и каждому в условиях предусмотренной ситуации.

Правила поведения, создаваемые решениями международных ор- ганизаций, являются прежде всего соответствующим волеизъявлением каждой такой организации, которое находится в прямой связи с волей государств-членов.

Эта связь осуществляется не только через учредительные акты, но и через действующий в международных организациях механизм нормотворчества. Постановления руководящего органа по узловым вопросам, от которых зависят существование и основные направле- ния деятельности организации в соответствии с целями ее создания, принимаются на основе принципа единогласия. Постановления руко- водящего органа по другим вопросам, входящим в его компетенцию, должны приниматься с согласия заинтересованных стран – членов организации. Постановления не распространяются на страны, зая- вившие о своей незаинтересованности.

Во-первых, воля международных организаций автономна лишь по- стольку, поскольку она направлена на исполнение воли государств-чле- нов в строго предписанных рамках. Воля организации (ее направление, coдержание) не может быть иной, чем та, которая определяется волей го- сударств-членов при ее создании и воплощается в учредительном акте.

Во-вторых, процесс принятия постановлений в международных организациях включает непосредственные волеизъявления государств. Каждый представитель государства в международных организаций выражает: 1) отношение своей страны к обсуждаемому вопросу (заин- тересованность или незаинтересованность); 2) согласие или несогласие его страны на принятие того или иного решения.

Волеизъявление государств влечет юридические последствия. По- становление в международных организациях может быть принято толь- ко с согласия всех заинтересованных стран (когда рассматриваемый вопрос не требует единогласия всех присутствующих на заседании). Если страна, заявившая о своей заинтересованности в данном вопросе, возражает против постановления, оно не может быть принято. Если

же какая-либо из стран-участниц не заинтересована в этом вопросе, то правовое последствие ее заявления о незаинтересованности состоит в том, что соответствующее постановление (решение или рекоменда- ция) на нее не распространяется.

Способность решений международных организаций создавать юридические нормы позволяет квалифицировать эти решения как односторонние нормативные акты международных организаций, уста- навливающие общеобязательные правила поведения, имеющие более или менее общий характер.

Таким образом, нормативность решений международных организа- ций определяется следующими признаками: 1) волеизъявления орга- низаций непосредственно связаны с волеизъявлением государств через механизм нормотворчества международных организаций; 2) решения способны создавать правила поведения общего характера.

Юридические нормы, устанавливаемые решениями международ- ных организаций, имеют особенности. Они в основном регулиру- ют отношения не между субъектами международного права, а между структурными единицами одного и того же субъекта международного права или даже отношения между организацией и ее персоналом, т.е. физическими лицами. Такие нормы принято считать внутриоргани- зационными (внутреннее право международных организаций).

Внутриорганизационные нормы международных организаций име- ют ряд признаков: 1) они основываются на положениях учредительных актов; 2) они создаются как результат деятельности соответствующих органов международной организации; 3) предмет их регулирования составляют вопросы, относящиеся главным образом к внутренней деятельности международной организации.

Указанные нормы в совокупности с нормами, регулирующими статус международных организаций и их отношения с государствами и другими международными организациями (внешнее право между- народных организаций), образуют объективное право международных организаций. Оно обеспечивается как авторитетом этих организаций, так и волей государств, заинтересованных в достижении поставленных перед организацией целей.

Важным этапом формирования решения является внесение про- блемы в повестку дня органа, принимающего решение. В Генеральной Ассамблее ООН предварительная повестка дня составляется за 60 дней до открытия очередной сессии, дополнительные пункты вносятся за 30 дней, новые срочные пункты – менее чем за 30 дней или во время очередной сессии. Генеральный комитет, руководящий работой сессии,

рассматривает предварительную повестку дня вместе с дополнитель- ными пунктами и по каждому пункту дает рекомендацию о включении в повестку дня, либо отклонении, либо переносе на последующие сессии. Затем Генеральная Ассамблея принимает повестку дня. В спе- циализированных учреждениях ООН обычно исполнительные органы подготавливают повестку дня пленарных органов.

После внесения вопроса в повестку дня он либо обсуждается непо- средственно в самом органе, либо передается на рассмотрение специ- ально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос снова представляется на рассмотрение полномочного органа. Например, по правилу 65 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН она, если только не решит иначе, не принимает окончательного решения ни по одному вопросу, стоящему на повестке дня, до тех пор, пока не получит по нему доклад соответствующего комитета.

В большинстве международных организаций решения, прежде чем они выносятся на обсуждение пленарного органа, передаются на рас- смотрение вспомогательных органов, где по существу и вырабатывается проект решения, выявляются его сторонники и противники. Поэтому работе вспомогательных органов уделяется большое внимание.

Важное место в процессе формирования решений международ- ных организаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или во вспомогательных органах, это обсуждение имеет непосредственное политическое значение и конкретный юридический результат: будет ли поставлен на голосование проект решения или резолюции.

Решающим этапом принятия решения является голосование. В по- давляющем большинстве органов международных организаций каждая делегация имеет один голос. Лишь в органах со взвешенной системой принятия решений число голосов, предоставляемых государствам, раз- нится в зависимости от принятых в организации критериев. Например, в финансовых организациях системы ООН каждое государство имеет количество голосов, пропорциональное его взносу.

В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум, необходимый для принятия решений и составляющий чаще всего простое большинство членов органа.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квали- фицированным большинством. В XIX в. решения в международных организациях в большинстве случаев принимались на основе прин- ципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудоб- ство такого метода принятия решений, так как даже одно государство могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные

организации перешли к относительному единогласию – простому и квалифицированному большинству.

Принцип относительного единогласия требует положительного го- лосования членов органа без учета отсутствующих или воздержавшихся от голосования членов. Такова была, например, практика голосования в Совете и Ассамблее Лиги Наций.

Простое и квалифицированное большинство может быть абсо- лютным и относительным. Абсолютное большинство требует учета всего количества членов органа, относительное большинство – только присутствующих и голосующих «за» или «против».

В некоторых случаях решения в органах международной органи- зации могут приниматься без голосования – путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще всего в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все большее распространение получает процедура принятия решений на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиций государств – членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется председателем органа без проведения голосования и при отсутствии возражений против принятия решения в целом.

Рекомендации – другой вид актов, принимаемых международными