Право Международных организаций 2 страница

организациями посредством постановлений. Рекомендация (так же как и решение) является актом односторонним, потому что выража- ет волю данного органа международной организации как такового. Именно воля международной организации придает их решениям юридическую силу.

Отличие рекомендаций от решений состоит в том, что: 1) областью их применения является научно-техническое сотрудничество госу- дарств (а не организационные и процедурные вопросы международных организаций); 2) они вступают в силу после одобрения компетентными органами (решения же приобретают силу, как правило, непосред- ственно после подписания протокола представителями государств, участвующих в их принятии).

Рекомендации, как и решения, принимаются на основе согласия заинтересованных сторон, а также принципа суверенного равенства государств и строжайшего соблюдения их внутренней компетенции, уважения их национального законодательства при принятии и осуществ- лении международных юридических актов. Это обстоятельство обуслов- ливает сходство юридической природы рекомендаций и решений.

Говоря о нормативности рекомендаций международных организа- ций, мы имеем в виду объективную способность этих актов создавать юридические нормы, т.е. наличие у них основного правового свойства, которым страны-учредители наделили данную форму регулирования межгосударственных отношений. Тот факт, что рекомендации приоб- ретают юридическую силу не сразу, а после одобрения компетентными органами государств, здесь не имеет значения. Не меняет существа дела и рекомендательный, в прямом смысле этого слова, характер части рекомендаций.

Таким образом, возникая на основе согласия заинтересованных стран, решения и рекомендации международных организаций сохра- няют качество односторонних актов организаций. Консенсус служит своего рода условием, без которого не может быть сформирована воля организации.

§ 4. Органы международных организаций: классификация, порядок формирования

В содержание понятия органов международной организации входят следующие признаки: это составная часть международной органи- зации, ее структурное звено; орган создается на основании учреди- тельного или иных актов международной организации; он наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями; он обла- дает внутренней структурой и имеет определенный состав; разрабо- тан порядок принятия им решений; в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.

Положения о компетенции международной организации в целом тесно связаны с компетенцией ее органов. Компетенция органа между- народной организации определяется в учредительном акте или в иных международных соглашениях и носит договорный характер. Она не мо- жет быть произвольно изменена без согласия государств – членов меж- дународной организации, выраженного в соответствующей форме.

Органы международной организации можно классифицировать по различным критериям. Исходя из характера членства можно выделить органы межправительственные, межпарламентские, административ- ные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Международной организации труда).

Наиболее важными органами являются межправительственные, в которые государства-члены направляют своих представителей,

имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени правительств.

Совершенно необязательно, чтобы представители были диплома- тами. В ряде организаций требуется, чтобы представителем был соот- ветствующий специалист (например, лицо, имеющее медицинское образование, – для Всемирной организации здравоохранения или специалист в области культуры – для ЮНЕСКО).

Межпарламентские органы характерны главным образом для регио- нальных организаций. Их участники либо непосредственно избираются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Евро- пейский парламент), либо назначаются национальными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). В большинстве случаев парламентские органы ограничиваются принятием рекомендаций.

Административные органы являются важным структурным звеном во всех без исключения международных организациях. Они состоят из международных должностных лиц, находящихся на службе в между- народной организации и ответственных только перед ней. Набираются такие лица в соответствии с установленными для государств-членов квотами на контрактной основе.

Довольно существенную роль в деятельности международных орга- низаций играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (напри- мер, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).

Исходя из числа членов можно выделить два типа органов: пленар- ные, состоящие из всех государств-членов, и органы ограниченного состава. В организациях с наиболее демократической структурой пле- нарный орган, как правило, определяет политику организации. За ним резервируются решения по наиболее фундаментальным вопросам: определение общей политики организации и ее принципов; приня- тие проектов конвенций и рекомендаций; бюджетные и финансовые вопросы; пересмотр устава и принятие поправок к нему; вопросы, связанные с членством в организации: прием, исключение, приоста- новление прав и привилегий и др.

Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций, особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тен- денция к повышению роли в руководстве их деятельностью органов ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).

Для органов с ограниченным членством важное значение имеют вопросы их состава. Эти органы должны быть укомплектованы таким образом, чтобы принимаемые ими решения в наибольшей степени отражали интересы всех государств, а не одной-двух групп. В практике

деятельности международных организаций для формирования орга- нов ограниченного состава наиболее часто применяются следующие принципы: справедливого географического представительства; спе- цифических интересов; равного представительства групп государств с несовпадающими интересами; наибольшего финансового вклада; политического представительства (учет представительства постоянных членов Совета Безопасности в органах, где за ними не закреплено постоянное место).

При формировании органов чаще всего применяется какой-либо один из принципов. Например, п. 3 ст. 15 Конвенции ВПС гласит:

«Страны – члены Исполнительной комиссии по связи назначаются Конгрессом на основе справедливого географического распределения». В Международной морской организации Ассамблея избирает членов Совета на основе принципа специфических интересов с учетом групп стран, в наибольшей степени заинтересованных в международных морских перевозках и в международной морской торговле. На основе принципа паритетного представительства государств с несовпадающи- ми интересами формировался, например, Совет по опеке ООН.

В ряде случаев органы формируются с учетом двух и более крите- риев. Например, выборы непостоянных членов Совета Безопасности проводятся с учетом в первую очередь степени участия членов ООН в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливого географического представительства.

Для характеристики органов международных организаций воз- можно применение и других критериев: например, иерархия органов (главные и вспомогательные), периодичность заседаний (постоянные и сессионные) и др.

§ 5. Правосубъектность и реализация функций международных  организаций

Правосубъектность международной организации включает следую- щие четыре элемента: а) правоспособность, способность иметь права и обязанности; б) дееспособность, способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности; в) способность участ- вовать в процессе международного правотворчества; г) способность нести юридическую ответственность за свои действия.

Одним из главных атрибутов правосубъектности международных организаций является наличие у них собственной воли. Источником

воли международной организации является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей.

Наиболее важными чертами правосубъектности международных организаций являются следующие качества.

Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права. Сущность данного критерия заключается в том, что государства-члены и соответствующие международные организа-

ции признают и обязуются уважать права и обязанности соответст- вующей межправительственной организации, ее компетенцию, круг полномочий, наделять организацию и ее сотрудников привилегиями и иммунитетом. Государства-члены наделяют их правом и дееспо- собностью в таком объеме, в каком это необходимо для выполнения их функций.

Наличие обособленных прав и обязанностей. Этот критерий пра-

восубъектности межправительственных организаций означает, что организации обладают такими правами и обязанностями, которые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечис- лены следующие обязанности организации: а) способствование сбли- жению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации; б) поощрение развития народного образования и распространения культуры; в) помощь в сохранении, увеличении и распространении знаний.

Право на свободное выполнение своих функций. Каждая межправитель-

ственная организация имеет свой учредительный акт (в форме конвен- ций, уставов или резолюций организации с более общими полномо- чиями), правила процедуры, финансовые правила и другие документы, формирующие внутреннее право организации. Чаще всего при выпол- нении своих функций межправительственные организации исходят из подразумеваемой компетенции. При выполнении своих функций они вступают в определенные правоотношения с государствами – не- членами. Например, ООН обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами, изложенными в ст. 2 Устава, поскольку это может оказаться необхо- димым для поддержания международного мира и безопасности.

Право на заключение договоров. Договорную правоспособность ме-

ждународных организаций можно отнести к числу главных критериев международной правосубъектности, так как одну из характерных черт субъекта международного права составляет его способность к выра- ботке норм международного права.

В порядке реализации своих полномочий межправительственные организации имеют публично-правовой, частноправовой или смешан- ный характер. В принципе каждая организация может заключать меж- дународные договоры, что вытекает из содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организа- циями или между международными организациями 1986 г. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необ- ходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст. 6 данной Конвенции правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации.

Участие в создании норм международного права. Правотворческий

процесс международной организации включает деятельность, направ- ленную на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершен- ствование, изменение или отмену. Следует особо подчеркнуть, что никакая международная организация, в том числе и универсальная (например, ООН, ее специализированные учреждения), не обладает

«законодательными» полномочиями. Это, в частности, означает, что любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана государством, во-первых, как международно-правовая норма, во-вто- рых, как норма, обязательная для данного государства.

Правотворчество международной организации не является бес- предельным. Объем и вид правотворчества организации определены в учредительном договоре.

Поскольку устав каждой организаций индивидуален, то объем, виды и направления правотворческой деятельности международных органи- заций отличаются друг от друга. Конкретный объем полномочий, пре- доставленных международной организации в области правотворчества, можно выяснить только на основе анализа ее учредительного акта.

В процессе создания норм, регулирующих отношения между госу- дарствами, международная организация может выступать в различных ролях. В частности, на начальных фазах правотворческого процесса ме- ждународная организация может: а) быть инициатором, выступающим с предложением о заключении определенного межгосударственного договора; б) выступать как автор проекта текста подобного договора; в) созвать в дальнейшем дипломатическую конференцию государств с целью согласования текста договора; г) сама сыграть роль такой конференции, осуществляя согласование текста договора и его утвер- ждение в своем межправительственном органе; д) после заключения

договора выполнять функции депозитария; е) пользоваться опреде- ленными полномочиями в области интерпретации или пересмотра договора, заключенного при ее участии.

Право обладать привилегиями и иммунитетами. Без привилегий

и иммунитетов невозможна нормальная практическая деятельность любой международной организации. В одних случаях объем при- вилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, а в других – национальным законодательством. Однако в общей форме право на привилегии и иммунитеты закрепляется в учредительном акте каждой организации. Так, ООН пользуется на территории каж- дого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава). Имущество и активы Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), где бы они ни находились и кто бы ни являлся их держателями, обладают иммунитетом от обыска, конфискации, экспроприации или любой иной формы изъятия или отчуждения путем исполнительных или за- конодательных действий (ст. 47 Соглашения об учреждении ЕБРР).

Право на обеспечение выполнения норм международного права. Наде-

ление международных организаций полномочиями по обеспечению выполнения норм международного права свидетельствует о незави- симом характере организаций по отношению к государствам-членам и является одним из важных признаков правосубъектности. При этом основными средствами являются институты международного контро- ля и ответственности, включая применение санкций. Контрольные функции осуществляются двумя способами: путем представления докладов государствами-членами и наблюдения и обследования кон- тролируемого объекта или ситуации на месте.

Наиболее распространенной формой контроля является предостав- ление докладов государствами-членами. Например, Устав ЮНЕСКО обязывает каждое государство-член представлять Организации в те сроки и в той форме, которые определяет Генеральная конференция, доклады, содержащие сведения о законах, положениях и статистиче- ских данных, касающихся его учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о выполнении рекомендаций и конвенций Генеральной конференции (ст. VIII).

Международно-правовая ответственность. Выступая как самостоя-

тельные образования, международные организации являются субъек- тами международно-правовой ответственности. Международные орга- низации, например, должны нести ответственность за противоправные действия своих должностных лиц. Ответственность организаций может

наступить в случае злоупотребления ими привилегиями и иммунитетами. Следует предположить, что политическая ответственность может насту- пить в случае нарушения организацией своих функций, невыполнения соглашений, заключенных с другими организациями и государствами, вмешательства во внутренние дела субъектов международного права. Материальная ответственность организаций может возникнуть в случае нарушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д. Они также обязаны нести ответственность перед правительствами, где находятся их штаб-квартиры, за противоправные действия, например за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг, нарушение санитарных норм.

Реализация международной правосубъектности. Обладание теми или

иными правами и обязанностями участниками международных отно- шений влечет за собой потребность и необходимость их осуществления, реализации. В общей теории права и в теории международного права о реализации говорится применительно к нормам права. Под реализа- цией следует понимать воплощение международной правосубъектности путем правомерного поведения, деятельности, практическое ее осущест- вление в различных формах. В доктрине выделяются следующие формы реализации: соблюдение, когда субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами; исполнение, которое выражается в актив- ной деятельности субъектов по осуществлению обязанностей; исполь- зование, выражающееся в осуществлении возможностей, вытекающих из дозволений, воплощении прав. Процесс реализации с учетом тех осо- бенностей, которые присущи реализации отдельных договоров, обычно включает в себя два вида деятельности: 1) непосредственную фактиче- скую деятельность по достижению социально и юридически значимого результата; 2) правовое и организационное обеспечение фактической деятельности, которое представляет собой деятельность определенных органов с целью создания правовой базы для осуществления фактиче- ской деятельности. Примером фактической деятельности могут служить уничтожение химического оружия в соответствии с Соглашением между государствами – участниками Содружества Независимых Государств в отношении химического оружия от 15 мая 1992 г., приведение в дейст- вие собственных органов посредничества и примирения, направленное на мирное разрешение спора, действия по установлению фактов и их сопоставление с обязательствами сторон. Диапазон правотворческой деятельности международных организаций колеблется от содействия государствам в заключении договоров до принятия ими самостоятельных решений, содержащих общеобязательные правила поведения.

В большинстве случаев реализация международной правосубъ- ектности происходит в форме использования предоставленных воз- можностей, таких как заключение многосторонних международных договоров; принятие внутренних актов; установление отношений с го- сударствами и иными субъектами международного права; возможность участия в универсальных международных организациях (в качестве наблюдателя, например); применение санкций при нарушении меж- дународных обязательств.

Таким образом, содержание международной правосубъектности каж- дой в отдельности международной организации закреплено в ее учреди- тельных документах. При этом недостаточная регламентация вопросов правосубъектности в уставах и иных основополагающих нормоустанав- ливающих документах в определенных случаях может восполняться посредством толкования и анализа их практического применения.

Подытоживая вышесказанное, необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время в регулировании деятельности межгосударст- венных организаций содержится пробел. Очевидна необходимость в разработке новых международно-правовых норм универсального характера, в которых необходимо раскрыть природу и общие свойства международной правосубъектности таких образований, закрепить вы- явленные в доктрине отличительные особенности и все существенные формы участия объединений государств в международных отношениях, а также основания, пределы и формы реализации правосубъектности объединений государств. В учредительных документах объединений необходимо предусматривать положения о наличии международной правосубъектности и избегать негативных характеристик при опреде- лении правовой природы.

§ 6. Членство в международных организациях

Как правило, в учредительных актах организаций содержатся сле- дующие положения о категориях членов и критерии вступления и вы- хода из этих организаций.

1. Категории членов в международных организациях. Для западной доктрины характерно разделение членов международных организаций на две категории: полноправные и неполноправные члены. К пол- ноправным, по их мнению, относятся государства, а к неполноправ- ным – несамоуправляемые территории и даже некоторые суверенные государства. Российские юристы выступают за ликвидацию института ассоциированных членов как несовместимого с Декларацией ООН

o предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960 г.

2. Условия вступления в организацию. Учредительные акты практи- чески всех организаций устанавливают, что прием в члены организации открыт для всех государств, разделяющих принципы этой организации. Как правило, члены организации подразделяются на две категории: первоначальные члены и другие члены.

Первоначальные члены – это государства, участвовавшие в разработке и принятии учредительного акта организации. Для них устанавливаются несколько более льготные условия вступления. В частности, любой пер- воначальный член может стать членом организации, сообщив об этом высшему должностному лицу о своем формальном принятии обяза- тельств, вытекающих из учредительного акта такой организации. Другие государства могут быть приняты большинством в две трети голосов.

Членами организации могут быть государства, другие международ- ные организации, автономные территории, зависимые территории. В соответствии с общепризнанным принципом международного пра- ва – суверенного равенства – любое государство имеет право принад- лежать или не принадлежать к международным организациям. В этой связи ограничение в приеме государств в любую организацию является нарушением международного нрава.

Членами организации могут быть другие международные органи- зации. Например, ЕС является членом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Продовольственной и сельскохо- зяйственной организации (ФАО).

3. Права и обязанности членов организации. Анализ учредитель- ных актов и деятельности международных организаций показывает, что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные. Любой член органи- зации может обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации (например, в качестве стороны со- глашения о штаб-квартире, соглашения о сотрудничестве) или член организации. Членство в международной организации носит двоякий характер: с одной стороны, государства функционируют как отдель- ные части механизма организации, с другой – являются ее важными партнерами. Таким образом, организация работает на своих членов и со своими членами.

Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепляются в учредительных актах или решениях международной организации. Например, часто организация является депозитарием соглашения.

К таким обязанностям относится обязанность каждого члена регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении конвенций или учредительного акта.

Коллективные права и обязанности государств-членов закреплены в учредительном акте или резолюциях международных организаций. Такого рода права и обязанности имеют общих адресатов, т.е. обра- щены ко всем членам или двум и более членам организации, предпи- сывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации. Права и обязанности государств-членов можно объединить в три группы: а) права и обязанности, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права; б) пра- ва и обязанности, непосредственно касающиеся участия государств во внутренней текущей деятельности организации; в) права и обязан- ности, связанные с соблюдением основных положений учредительного акта организации.

§ 7. ООН: устав, цели, принципы, членство

Организация Объединенных Наций (ООН) – универсальная между- народная организация, созданная в целях поддержания мира и меж- дународной безопасности и развития сотрудничества между государ- ствами. Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на Конференции в Сан-Франциско и вступил в силу 24 октября 1945 г. На данный момент в ООН состоят 192 государства. Последним членом ООН стала Чер- ногория в соответствии с Резолюцией 60/264 Генеральной Ассамблеи от 28 июня 2006 г.

Устав ООН является единственным международным документом, положения которого обязательны для всех государств. На основе Ус- тава ООН возникла разветвленная система многосторонних договоров и соглашений, заключенных в рамках ООН.

Учредительный документ ООН (Устав ООН) является универсаль- ным международным договором и закрепляет основы современного международного правопорядка.

ООН преследует следующие цели:

1) поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвра- щения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии;

2) развивать дружественные отношения между государствами на основе уважения принципа равноправия и самоопределения на- родов;

3) осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культур- ного и гуманитарного характера и в поощрении уважения к правам человека;

4) быть центром согласования действий государств в достижении этих общих целей.

Для достижения указанных целей ООН действует в соответствии со следующими принципами:

1) суверенное равенство членов ООН;

2) добросовестное выполнение обязательств по Уставу ООН;

3) разрешение международных споров мирными средствами;

4) отказ от угрозы силой или ее применения против территори- альной неприкосновенности или политической независимости или каким-либо способом, несовместимым с Уставом ООН;

5) невмешательство во внутренние дела государств;

6) оказание помощи ООН во всех действиях, предпринимаемых по Уставу, обеспечение Организацией такого положения, чтобы го- сударства, не являющиеся членами ООН, действовали в соответст- вии с принципами, изложенными в Уставе (ст. 2), и рядом других принципов.

При этом, если обязательства членов ООН по Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому между- народному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН (ст. 103 Устава).

Первоначальными членами ООН являются государства, которые, приняв участие в Конференции в Сан-Франциско по созданию ООН или подписав ранее Декларацию Объединенных Наций от 1 января 1942 г., подписали и ратифицировали Устав ООН.

Членом ООН может быть любое миролюбивое государство, которое примет на себя содержащиеся в Уставе обязательства и которое, по су- ждению ООН, может и желает эти обязательства выполнять. Прием в члены ООН производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности.

В случае принятия Советом Безопасности против какого-либо члена ООН принудительных мер Генеральная Ассамблея, по рекомен- дации Совета Безопасности, вправе приостанавливать осуществление прав и привилегий, вытекающих из членства в ООН. Государство, сис- тематически нарушающее принципы Устава, может быть исключено из ООН решением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности.

В настоящее время ООН продолжает оставаться главным инструмен- том поддержания международного мира и безопасности; в рамках ООН разрабатывается большое число международных договоров, принимают- ся решения по разблокированию международных конфликтов и обеспе- чению правопорядка и законности в международных отношениях.

Система органов ООН. Существует шесть главных органов ООН:

Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Соци- альный Совет, Совет по опеке, Международный Суд и Секретариат.

1. Генеральная Ассамблея состоит из всех государств – членов ООН.

Делегация каждого государства – члена ООН состоит не более чем из пяти представителей и пяти их заместителей.

Генеральная Ассамблея правомочна в рамках Устава ООН обсуж- дать любые вопросы в пределах Устава, за исключением находящихся на рассмотрении Совета Безопасности ООН, делать рекомендации членам ООН или Совету Безопасности по любым таким вопросам.

Генеральная Ассамблея, в частности:

1) рассматривает принципы сотрудничества в области обеспечения международного мира и безопасности;

2) избирает непостоянных членов Совета Безопасности ООН, чле- нов Экономического и Социального Совета;

3) по рекомендации Совета Безопасности назначает Генерального секретаря ООН;

4) совместно с Советом Безопасности избирает членов Междуна- родного Суда ООН;

5) координирует международное сотрудничество в экономической, социальной, культурной и гуманитарной сферах;

6) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом ООН. Генеральная Ассамблея работает в сессионном порядке. Сессии Генеральной Ассамблеи проводятся ежегодно, в октябре – марте. По требованию Совета Безопасности или большинства членов ООН могут быть созваны специальные или чрезвычайные сессии Генераль- ной Ассамблеи. Работа сессии проходит в форме пленарных заседаний

и заседаний комитетов и комиссий.

Каждый член Ассамблеи имеет один голос. Решения Ассамблеи по важным вопросам принимаются большинством в две трети при- сутствующих и участвующих в голосовании членов ООН, по другим вопросам решения принимаются простым большинством членов.