До поразки у першій україно-більшовицький війні 12 страница

4 Генерал-хорунжий М. Капустянський вважав, що в цей час Генеральний Штаб ДА УНР утворив, крім внутрішнього, три фронти: Лівобережний, Правобережний (у складі Північної та Дністровської груп) та Південну групу (див: Капустянський М. Похід українських армій на Київ — Одесу в 1919 році. (Короткий воєнно-історичний огляд). В 2-х кн. 2-е вид.— Мюнхен, 1946.— Кн. 1.— С. 19.

5 Про склад та організацію цієї армії див.: Історія українського війська.— Т. 2.— С. 457.

6 Капустянський М. Похід українських армій...— С. 20.

7 Аналіз чисельного складу та морального стану української армії цього часу див.: Капустянський М. Похід українських армій...— С. 22–26.

8 Удовиченко О.І. Україна у війні за державність...— С. 49–52.

9 Капустянський М. Похід українських армій...— С. 22.

10 Цит. за: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 2.— С. 111.

11 Остання була, мабуть, єдиною інституцією, яка мала конкретні пропозиції щодо головного пункту порядку денного наради. Обговоривши це питання, Стрілецька Рада постановила запропонувати Нараді зменшити число членів Директорії до трьох (С. Петлюра, А. Мельник, Є. Коновалець) і передати їй всю повноту влади «аж до упорядкування відносин оборони України». Рада ухвалила також рекомендувати Державній Нараді «підтримувати виразну оборонну лінію проти агресії Совєтської Росії, а зате всіма способами шукати політичного і мілітарного порозуміння з Антантою». Див.: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 2.— С. 29. Див. також: О. Рубльов, О. Реєнт, Українськi визвольнi змагання 1917–1920 рр.— С. 152.

12 Цит. за: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 3.— С. 77.

13 Мазепа І. Україна в огні й бурі революції. — Частина I.— С. 83–84. Див. також: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 3.— С. 39. М. Стахів згадав тут ще один маловідомий факт. Вже після проведення Наради, Директорія ухвалила кооптувати до свого складу Є. Коновальця. Реалізації цього рішення перешкодила Стрілецька Рада КСС, яка відмовилася від відповідальності за політичну позицію державного керівництва.

14 Там само.— Т. 1.— С. 80.

15 Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 1.— С. 81–82.

16 Цит. за: Там само.— С. 211.

17 Див.: Там само.— С. 212–213. Принципову неможливість створення єдиного фронту «лівих» сил зафіксувала нарада українських, російських та єврейських соціалістичних партій, скликана в Києві в першій половині січня 1919 р. за ініціа­тивою В. Винниченка та В. Чехівського.

18 Там само. С. 173.

19 Там само. С. 174.

20 Там само. С. 177.

21 На нашу думку, В. Винниченко в цей час все ж таки схилявся до пiдтримки групи Ткаченка-Мазуренка, вважаючи, що «...Кориснiша Радянська соцiялiстична Україна навiть тимчасово з руським нацiоналiзмом «на ланцюгу». Див.: Солуха П. Договiр з Москвою проти Гетьмана Павла Скоропадського.— С. 311.

22 Див. зокрема:Україна в добі Директорії УНР.— Т. 1.— С. 176–178 та ін.

23 Мазепа І. Україна в огні й бурі революції. — Частина I.— С. 80–81.

24 Цит. за: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 1.— С. 188–189.

25 Мазепа І. Україна в огні й бурі революції. — Частина I.— С. 80–81.

26 Солуха П. Договiр з Москвою проти Гетьмана Павла Скоропадського.— С. 15, 20–21.

27 Винниченко В. Щоденник.— Т.1.— С. 316.

28 Цит. за: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 1.— С. 202.

29 Костів К. Конституційні акти...— С. 143. Фактично остання позиція означала не що інше, як прагнення замирення з більшовиками. Вікрито агітувала за це група соціал-демократів М. Ткаченка — В. Авдієвського, пропонуючи при цьому запро­вадити радянську форму влади на Україні. До цієї групи невдовзі перейшов і В. Чехівський.— Див.: Нагаєвський І. Історія Української держави ХХ століття.— С. 280.

30 Дорошенко Д. Мої спомини про недавнє-минуле.— С. 398.

31 Див.: Доценко О. Літопис української революції.— Т. 2.— Кн.— 4.— Київ; Львів.— 1923.— С. 127–127.

32 Копиленко О., Копиленко М. Держава i право України.— С.155–156, 157.

33 Докл. див.: Стахів М. Україна в добі Директорії УНР.— Т. 1.— С. 91–92, 169, 170.

34 Дорошенко Д. Мої спомини про недавнє-минуле.— С. 401.

35 Марголин А. Украина и политика Антанты.— С.99–100.

36 Скоропадський П. Спогади.— С. 254, 255.

§ 2. Грунт для катастрофи:

Трудовий Конгрес Народів України (22–28 сiчня1919 р.)

Інструкція по виборах делегатів Трудового Конгресу була затверджена вже 5 січня 1919 року. За влучним висловом О. Гольденвейзера, оскільки «питання державного ладу відродженої Української народної республіки були цілком не з’ясовані, ... Директорія за прикладом більшовиків вiддала перевагу запровадженню аристократії навиворiт. І втіленням цього псевдо-народного принципу повинен був стати своєрідний представницький орган — Трудовий Конгрес»1. Під «аристократією навиворiт» О. Гольден­вейзер, на нашу думку, мав на увазі передовсім виборчу систему, в основу якої було покладено принцип вибору делегатів по куріях, який запровадили в Російській імперії після революції 1905 р., i за скасування якого відчайдушно боролися всі без винятку течії загальноросійського демократичного руху аж до 1917 р. На думку М. Стахіва, куріяльний виборчий принцип, який був покладений в її основу, «фаворитизував» робітництво, оскільки надавав пролетарям «трохи більше представництво, ніж це їм на основі їх відсотку серед населення могло належатися». Найбільші преференції, на думку цього дослідника, дістала інтелігенція, якій інструкція гарантувала більш як 6% мандатів. М. Стахів також зауважив, що організаторам Конгресу практично не було потрібно позбавляти права голосу представників т.зв. «нетрудових клясів». Останні, за його словами, були «зникаючою меншістю», і їх присутність на Конгресі не тільки не могла реально вплинути на його рішення, але й надала б рішенням цього форуму додаткової легiтимності. Відсутність представників т.зв. «нетрудових класів» на конгресі давала можливість противникам новопосталої УНР стверджувати, що це державне утворення «по суті тільки інший рід большевиків — українських»2. Але об’єктивно, відмова від принципу загального і рівного виборчого права, розподіл виборців по станових виборчих куріях забезпечував українському селянству в особi УПСР 2/3 голосів на Конгресі. З точки зору iншого дослiдника, «у вислiдi цього закону лiвобережне козацтво, що було найсвiдомiшою i найбiльш заслуженою iсторичною верствою, яка дала Котляревського, Гребiнку, Гулака-Артемовського, Квiтку-Основ’яненка, Кулiша, Бiлозiрського, Стороженка та iнших культурних дiячiв, була виключена з Конгресу як помiщицька, Симиренки й Харитоненки — як буржуї, капiталiсти. Отже,— продовжує думку,— Симиренки, Чикаленки та iншi, якi органiзували український нацiональний рух i пiдтримували його матерiяльно, були позбавленi громадянських i полiтичних прав на користь московського робiтництва у Українi. Це давало московським i польським колам аргументи перед захiдними державами, що влада Директорiї УНР — це, по сутi, тiльки iнший, український, вид большовикiв»3.

Всі відомі нам джерела свідчать, що для участі в роботі Конгресу до Києва прибули приблизно 400 з 593 нiбито обраних делегатів, в т.ч. 36 з Галичини. Головою Конгресу було обрано маловідомого на Східній Україні галицького діяча, соціал-демократа С. Вітика4, секретарем — С. Бачинського5. Причина такого вибору полягала в тому, що як сама УПСР, так і її опора — Селянська Спілка, власне, були поділені на три фракції. Перша — боротьбісти, які виступали за впровадження радян­ського режиму в Україні; друга — прибічники Михайла Грушев­ського, які підтримували ідею передачі влади до рад селянських та робітничих депутатів (що, за словами о. І. Нагаєвського, «дуже мало різнилося від большевизму»6), а також т. зв. «правицю», яка стояла на ґрунті західноєвропейського демократичного соціалізму. Очевидно, що ці фракції репрезентували три відмінні інтенції українського політичного життя, хоча деякі дослідники вважали, що в основі поділу УПСР на протидіючі фракції лежали в кінцевому пiдсумку лише особисті непорозуміння їх лідерів. Так, наприклад, М. Стахів писав: «Якщо йдеться про становище (так в текстi. — Д.Я.) Швеця і Шаповала до особи М. Грушевського в тім часі, то тут не було мови про ріжницю політично-тактичних поглядів в даній ситуації. Рішальним моментом була визначна індивідуальність Грушевського, якої не терпіли тодішні урядові кола».7 В кожному разі беззаперечним є те, що саме ця обставина, а також безперестанні чвари з принципових питань в есерiвському середовищі не дозволили провести на голову Конгресу кандидатуру колишнього голови Центральної Ради.

Слід додати, що творці Конгресу вдалися і до сегрегації за політичною ознакою. До участі у форумі не були допущені діячі націоналістичної самостійницько-державницької орієнтації — М. Міх­новський та І. Луценко, лідери УХДП брати Шемети, а також група від хліборобів-державників на чолі з братами Коваленками8.

За партійною ознакою делегати ТКНУ розподілилися таким чином: членів УПСР та Селянської Спілки — до 150, УСДРП — до 40, інших українських партій — до 50. Були присутні також представники так званих «московських соціялістів», ПСР, Бунду, Поалей-Ціону, а також «пара депутатів» від польської меншини9. Ці останні, яких деякі дослідники кваліфікували як «прихильників відкритої совєтської влади в союзі з большевиками», мали на Конгресі «лише кругло 30 осіб серед делегатів»10.

Вже перші години роботи Конгресу засвідчили, по-перше, що«...найбільша фракція конгресу, Селянська Спілка, разом з есерами, залишалася паралізована своїми внутрішніми суперечками ще в більшій мірі, ніж це було до початку конгресових нарад. Інші українські фракції також не виявляли потрібної ініціятиви й активности». В цих умовах, за словами І. Мазепи, ключову роль відіграли 40 представників УСДРП та їх група підтримки з Галичини, якій «було важко розбиратися в тодішніх надзвичайно складних відносинах на Великій Україні»11.По-друге, учасники Конгресу мали діаметрально протилежні погляди на принципові питання майбутнього державного устрою України, задля вирішення якого вони, власне, з’їхалися до Києва. За словами того таки І. Мазепи, з ключового питання про владу — «…перед Конгресом стояла дилема: або висловити довір’я Директорії, залишаючи її склад без змін, або замісць Директорії передати право верховної влади т.зв. «малому конгресу» в складі 41 члена, на чому …. настоювала фракція есерів (центральна течія на чолі з Грушевським та ін.)»12.

За іншими даними, фракція УПСР заявила, що вона підтримуватиме такі засадничі принципи:

- відновлення законів Центральної Ради та ствердження законів, виданих Директорією, як основи майбутньої держави;

- «державні органи влади — як в центрі, так і на місцях, мусять належати колективам, складеним із представників трудового люду — селян і робітників, обраних на підставі рівного, безпосереднього виборчого права, способом таємного і пропорціонального голосування»;

- «органом верховної влади має бути Всеукраїнський Конгрес Трудового народу із делегатів, обраних по вище зазначеному способу з виконавчим органом — відповідальна перед ним Рада Народних Міністрів»;

- «верховна влада зараз належить нинішньому Конгресові Трудового Народу України»;

- «повного об’єднання в скорім часі всіх українських земель в одну Українську Трудову Республіку»13.

Вимоги меншості УПСР, у свою чергу, передбачали: розпуск Директорії та негайне формування Трудовим Конгресом замість неї «колективної влади на трудовім принципі», тимчасове — до формування нового кабінету — переведення справ Радою Народних Міністрів, належність місцевої влади «в Галичині, Буковині та Угорській Україні ... місцевим органам демократично сконструйованої влади», негайний початок переговорів з тими політичними силами, «які підняли боротьбу проти Директорії» з метою захисту УНР «від зовнішніх імперіялістичних і внутрішніх контрреволюційних замахів». Центральний пункт вимог меншості українських соціалістів-революціонерів був сформульований так: «Для продовження діяльности Трудового Конгресу утворюється Малий Конгрес по пропорції 1 на 15 повного Конгресу, то значить з 41 члена; Малому Конгресові доручається скликати повне зібрання Конгресу при найближчій можливості, а до того часу Трудовий Конгрес передає всі права верховної влади Малому Конгресові»14.

Третя платформа, представлена «незалежною» фракцією УСДРП, містила шість вимог до ТКНУ, зокрема: оголосити Україну «незалежною соціялістичною республікою», передати владу радам робітничих і селянських депутатів, вступити в мирні переговори з російським радянським урядом, вивести з України «чужостороннє імперіялістичне військо», а Трудовому Конгресу — саморозпуститися. «Трудовий Конгрес, — йшлося в документі, — складає тимчасове робітничо-селянське правительство з представників партій і груп, які стоять на грунті влади рад, якому доручає перевести по певній, виробленій конгресом інструкції про передачу влади робітничо-селянським радам і скликання Конгресу робітничо-селянських рад України, який вже і має утворити нормальний лад Української Соціялістичної Республіки Рад і організувати постійний уряд»15.

Пропозиція «більшості» партії українських соціал-демократів «цілком відкидала» організацію власти в центрі і на місцях у формі рад робітничих і селянських депутатів, містила підтримку «тільки принципу власти, основаного на вселюднім, прямім, рівнім і пропорційнім виборчім законі, з закритим голосуванням», «розуміла» «власть трудових мас в Україні в формі демократичного парляменту Української Народної Республіки». Місцева влада, на думку авторів цього документа, «має належати органам місцевого самоврядування, обраним всенародним голосу­ванням». Згаданий проект також передбачав, що верховна влада в УНР до скликання парламенту повинна належати Директорії «з уведенням в її склад представника від Західної України, при чім Конгрес Трудового Народу України має полишити після себе постійно працюючі комісії з контрольними функціями: земельну, адміністративно-політичну, війсь­кову, міжнародну, фінансову, народньої освіти, комунікації і праці». Місцеву владу — аж до часу її перевиборів — мали «представляти уповноважені правительством Комісари, які мають працювати під контролем і в контакті з місцевими, повітовими і губерніяльними радами, складеними із пропорціонального представництва селян і робітників»16. Бунд устами М. Рафеса заявив, що буде «боротися за заведення совєтської системи в Україні». «Поалей—Ціон», точку зору якого представив А. Ревуцький, підкреслив, що «всім соціялістам всіх партій» необхідно «творити державу такою, якою вона повинна бути, а не, як вона, дякуючи випадково склавшійся ситуації, зараз виглядає»17.

Таким чином, побіжне ознайомлення із розстановкою політичних сил та їх блоків на Конгресі підтверджує висловлену дослідниками думку про те, що більшість голосів належала блокові соціал-демократів, фракції депутатів Західної України, депутатам від Селянської Спілки та частинi фракції соціялістів-революціонерів. Саме цей блок «остаточно вирішив постанови Конгресу»18.

Це засвідчив перебіг подій протягом робочих днів Конгресу. 22 січня його делегати «всіми голосами проти двох» ухвалили Акт Злуки (див. додаток 1.26), що від імені президії підтвердив головуючий на засіданні Т. Старух. 23 і 24 січня відбулися наради фракцій. Перерву пленарних засідань М. Стахів цілком слушно пояснив тим, що це «лежало також у тодішніх замірах Директорії, яка сама ще радила, як і з якою фракцією чи фракціями проводити дальший хід Конгресу. Як виявилося пізніше, сама Директорiя і Уряд не приготовили, крім свого звіту, ніяких оформлених внесень законопроектів на пленум Конгресу»19.

25 січня пленарні засідання ТКНУ відновилися. Великою промовою їх відкрив В. Винниченко. Реконструювавши його виступ, М. Стахів зробив загальний висновок про те, що вона, промова, продемонструвала «брак виразно накресленої програми діяльності Директорії на майбутнє». За словами дослідника, у виступі не містилося «зазначеного становища до принципів конституції, яку повинен був ухвалити Конгрес, ні до дальшого пляну реформ у суспільно-громадській ділянці. Все те збуте загальниками, покликаючися на Захід»20.

28 січня, в останній день роботи Конгресу, С. Бачинський від імені УПСР (центральної течії) та УСДРП вніс проект документа, якому судилося відігравати формальну роль конституції УНР аж до військово-політичної поразки республіки в 1920 р. «Пригадую,— писав в зв’язку з цим активний діяч УСДРП та майбутній прем’єр УНР І. Мазепа,— як останні два дні конгресових нарад мені і П. Феденкові, що був також членом Трудового Конгресу від Катеринославщини, майже не доводилось виходити з галереї оперного театру, де відбувався Конгрес, працюючи там над виготовленням проєктів універсалу, закона про форму влади на Україні та інших постанов Конгресу, фактичним редактором яких був П. Феденко»21. Саме цей проект був також підтриманий делегатами від Селянської Спілки, УПСФ, УПСС та всією делегацією ЗУНР. Така підтримка забезпечила йому «величезну більшість голосів» (див. додаток 1.27).

Очевидно, що в цій ситуації проект меншості УПСР дістав лише 13 голосів. Цікаво, що меншість есерів знайшла в собі політичну мужність і погодилася з ухваленим проектом більшості, оскільки, мовляв, вона «була тільки за особливу форму організації влади в УНРеспубліці, а не в принципіяльній опозиції проти Директорії (де були її члени) чи проти Уряду (де також були її члени)». «Лівий блок», натомість, зайняв діаметрально протилежну позицію. Його прихильники оприлюднили спеціяльну заяву. В ній наголошувалося, що прийняття Конституції означає ухвалення політики Директорії, «котра веде боротьбу проти революційних мас» та «війни з Совєтською Росією», а також «згоду з імперіялістичними урядами антанти». «Лівий блок» заявив, що «цей Конгрес не має права говорити від імені трудових мас України», в зв’язку з чим його члени «залишають Конгрес і складають зі себе всяку відповідальність за постанови Конгресу та їх наслідки»22.

Увечері 28 січня В. Винниченко від імені Директорії склав урочисту присягу про те, що вона «свято виконає доручену справу»23. Обравши членів тимчасових комісій (див. додаток 2.41), делегати Конгресу мусили припинити засідання: радянські війська подекуди знаходилися на відстані 30 км від Києва24. «Взагалі було видно,— читаємо у споминах І. Мазепи,— що українська влада доживає останні дні в своїй столиці. Саме в цей час поспішно формувалися різні українські місії для виїзду за кордон. Цих місій було дужебагато. Разомз ними тоді виїхало за кордон не мало політичних діячів, які за тих обставин напевно зробили би більше користи для свого народу, якби залишилися на Україні. Та все це,— із сумом пригадував мемуарист,— було дрібницею в порівнянні з тією загальною безпорадністю, що панувала в урядових колах. Ніхто не знав, яка політика Директорії, а про уряд Чехівського...вже й говорити не доводилося25.

Через 13 днів після «свята злуки» червоні зайняли Київ, і саме від того часу, за влучним зауваженням Т. Горникевича, «мілітарно-політичне положення України розвивається прямо в катастрофальному темпі»26.

Оцінюючи значення основного закону УНР, ухваленого Трудовим Конгресом, дослідники цілком слушно звертали увагу як на його хиби, так і на деякі позитивні моменти27. Наприклад, К.Костів вважав, що це була «тимчасова конституція Української Держави». «Непослідовність, неясність редакційних форм» він слушно пояснював тим, що текст був підготовлений не Директорією або Радою Народних Міністрів, а самими делегатами ТКНУ. Дослідник наголошував, що, хоча цей документ і відкинув трудовий принцип, «непохітно став на парламентарний», розподіляв функції державної влади з «виразною перевагою законо­давчого органу над виконавчим», запроваджував вибори на підставі загального демократичного голосування, він, разом з тим, не згадував про незалежність судової влади тому, що ця засада «стала вже традиційною аксіомою в судочинстві Української Держави». «Її вузьким місцем,— писав К. Костів,— було те, що трудові ради все ж таки мали діяти як контрольні органи над органами влади державної»28. Інший дослідник висловив більш оптимістичну точку зору. «Більшість Конгресу Трудового Народу, — писав він, — виявила своїми постановами про тимчасову конституцію УНР великий політичний розум, відчуття історичного моменту і цивільну мужність»29. Така ейфористична оцінка пояснювалася обставинами революційного часу на теренах Східної, Центральної та Західної Європи і наголошувала на тому, що постанова ТКНУ «пішла проти... тодішньої світової і московської течії і тим дала шансу для української державности здобути в собі нову ідейну силу для своєї оборони»30. Перераховуючи позитивні, на його думку, положення цієї конституції, М. Стахів, разом з тим, обійшов такі принципові моменти, як відсутність у тексті документа згадок про правонаступництво УНР доби Директорії з УНР доби Центральної Ради, переліку громадянських прав та визнання їх невід’ємності, чіткого розподілу влад, постійний характер діяльності Директорії, сфери відповідальності між нею та урядом, окремими членами Директорії, регламенту її засідань, способу ротації як окремих членів, так і повного складу тощо31. М. Стахів справедливо відзначив недосконалість форми цієї конституції та неясності її в «деяких пунктах». Він показав і такі хиби документа, як відсутність послідовної концепції парламентаризму, принципу загального виборчого права, а також такої важливої та необхідної інституції, як Малий Конгрес. Адже Президією Малого Конгресу могла стати Директорія, «при чім мусів би бути окремий член Директорії (голова) уповноважений сповняти всі функції президента республіки». Відповідальність за ці та іншi хиби він розділив, по-перше, між окремими членами Директорії. «Треба ствердити, — писав він, — що батьки Директорії УНР і самі її члени не мали ясного уявління про цю важливу проблему, якою є питання організації центральної влади і поділ компетенції її окремих органів. Вони не мали в цій справі за вийнятком Винниченка і Петлюри, ніякої дотеперішньої практики в центральній державній роботі. Навіть обидва вище згадані державники не мали відповідних теоретичних студій з ділянки науки про державну адміністрацію, бо обидва вони були визначними в зовсім інших ділянках: Винниченко в літературі і публіцистиці марксизму, а Петлюра в літературній критиці і публіцистиці. Проф. Ф. Швець був професором геології, мінералогіі і петрографії, а Андрій Макаренко був добрим залізничним урядовцем. Єдиний Панас Андрієвський був правником і повинен був визнаватися в цій ділянці організації державної адміністрації. Одначе він у цій справі завів завсім (так в текстi. — Д.Я.), бо не приготовив ніякого проєкту для тимчасової конституції до часу скликання Установчих Зборів, ні проєкту організації адміністрації на місцях в часі революції, ні організації центральної влади, отже самої Директорії і фахової центральної адміністрації при ній»,— підсумовував він. По-друге, М. Стахів поклав відповідальність за недолугість Конституції, ухваленої ТКНУ, на Раду Міністрів, передовсім на юристів П. Андрієвського, С. Шелухіна, О. Мицюка, які «не приготовили в цій ділянці нічого і прийшли перед Конгрес цілком з пустими руками»32. Перелічені та iншi недоліки М. Стахів пояснював виключно «міжгруповими» та «особистими» антагонізмами.

Тимчасову Конституцiю УНР 1919 р. та низку пов’язаних з нею законодавчих актiв прискiпливо проаналiзували О. та М. Копиленки. Як встановили дослiдники, закон про форму влади вiд 28 сiчня фактично вперше з моменту проголошення УНР в 1917 р. визначав не у формi полiтико-правового акта, а формi закона пiдвалини державного устрою i таки набрав чинностi. Разом з тим, вiн вiдбивав дуалiзм позицiї Директорiї та українських полiтичних партiй у визначеннi стратегiчних ориєнтирiв державотворення: вiдмовившись вiд принципу диктатури пролетарiату i висловившись за демократичний устрiй УНР, з одного боку, закон 28 сiчня пiдтримав при цьому «трудовий принцип» органiзацiї влади, який передбачав, що мiсцевi державнi адмiнiстрацiї повиннi працювати пiд контролем мiсцевих рад33.

Ще один фатальний недолік новонародженого основного закону УНР полягав у тому, що він не встановив процедури створення та регламенту діяльності місцевих органів влади. Після Трудового Конгресу в Україні встановився режим суцільного адмінiстративного безладу. Гетьманська адміністрація юридично була розпущена. Влада перейшла нібито до орга­нів місцевого самоврядування, обраних за часів УЦР. Однак вони вияви­лися нездатними підтримувати елементарний правопорядок. «Час Дирек­торії, — зауважив у зв’язку з цим один з жителів столиці, — був для Києва епохою хулiганства «par excellence». З-поміж усіх влад, які царю­вали над нами впродовж цих строкатих чотирьох років, ні за жодної не розквітнули таким пишним цвiтом нальоти, грабунки й здирництво»34. Фактично країною керували ті, хто мав за собою організовану збройну силу.

Проведення виборів до місцевих органів влади було неможливе: адже «на верхах політичних чинників йшов спір, чи переводити загальні вибори, чи вибрати тільки трудові ради... Тим не видано ніякої законної норми, і справи поки що залишилися в різних місцях різно»35. Підставова юридична причина такого стану справ полягала в тому, що рішення ТКНУ в частині, яка стосувалася порядку обрання місцевих «трудових» рад, сфери їх повноважень та відповідальності, розмежування нормотворчих та виконавчих функцій, порядку взаємодії та вирішення конфліктних ситуацій із урядовими емісарами тощо були неясними, залишали місце для різних тлумачень. Директорія і РНМ швидко це з’ясували. На світ Божий з’явився «Закон про місцеві Конгреси і Ради Трудового Народу» за підписами В. Винниченка, А. Макаренка, П. Андрієвського та Ф. Швеця. За традицiєю, яка запанувала після березня 1917 р., норми закону суперечили нормам тимчасової конституції 28 січня. Він, зокрема, надавав Трудовим Радам не адміністративного, а «судово-слідчого»36 характеру, націлюючи їх не на вирішення питань місцевого самовря­дування, а на «боротьбу з контрреволюцією і анархією». Місцеві «ради трудового народу» також не мали і адміністративної влади і, отже, в кращому разi, могли виконувати лише контрольні функції за діяльністю адміністративних органів Директорії та її урядовців37. Ці та іншi обставини мали своїм наслідком те, що цей закон так ніколи й не був, навіть формально, введений в життя.

Одна з причин цього полягала в тому, що у виданні такого норма­тивного акта не були зацікавлені урядовці численних міністерств та відомств української республіки. «Від половини лютого 1919 р. територія під фактичною владою УНР корчилася кожного дня щораз більше. Не зважаючи на те, міністерства залишали свій дотеперішній персонал, який в кожнім міністерстві начислював багато десяток, а то і сотні центральних урядовців»38. Наприклад, в короткому часі перебування керівних інституцій УНР в Рівному, в апараті МВС налічувалося 172 урядовці, не рахуючи тих, хто з тих чи інших обставин та міркувань перебував в інших містах. 12 департаментів з відповідною кількістю урядовців налічувало у своєму складі фактично непрацююче міністерство фінансів39.

Дуже швидко зрозумiли й недолугiсть iнших похапцем ухвалених засадничих конституцiйних принципiв. Норми змiнювали тишком-нишком. Вже 13 лютого Директорiя затвердила тимчасовий закон «Про порядок внесення i затвердження законiв в Українськiй Народнiй Республiцi», що мав на метi врегулювати вiдносини мiж нею та урядом. «Появу цього закону,— читаємо в спецiальному дослiдженнi,— можна оцiнити як позитивний факт, проте вiн спрямовувався проти наслiдкiв, а не самої причинии, яка крилася в цiлковитiй невизначеностi правового статусу як Директорiї так i уряду, не кажучи вже про те, що деякi положення закону лише породжували новi суперечностi». Так, наприклад, закон передбачав, що в «надзвичайних» випадках закони могли видаватися без попередньої ухвали уряду. Але, оскiльки у вiйськовий час всi обставини «надзвичайнi», то, природньо, що всi «законотворчi повноваження уряду фактично зводилися нанiвець. До того ж нiчим не обмежувалися можливостi членiв Директорiї втручатися в повсякденну дiяльнiсть Ради народних мiнiстрiв та окремих мiнiстерств»40.

Довше — але теж недовго — прожив в основному законi й «трудовий принцип». Пiд тиском вихованих в iншiй правовiй та полiтичнiй традицiї лiдерiв ЗУНР, якi послiдовно та аргументовано виступали проти «радян­ського» принципу в будь-яких його проявах i прагнули до європейської моделi», Рада Народних Мiнiстрiв вже 12 серпня ухвалила Декларацiю, яка «остаточно визначила стратегiчний напрям державо­творення», тобто вiдмову вiд «трудового» принципу i перехiд на рейки європейської моделi. Практично це означало проголошення необхiдностi розробки законiв «про вибори в Парламент з правом Установчих Зборiв» та створення органiв мiсцевого самоврядування на основi «всенарод­нього, безпосереднього, таємного, рiвного пропорцiйного виборчого права»41.

Отже, Конгрес Трудового Народу України продемонстрував вiдсутнiсть чiтких стратегiчних орiєнтирiв i глибокi суперечностi мiж рiзними полiтичними силами, якi входили до його складу, щодо переспектив розбудови української державностi. Разом з горячковими пошуками зовнiшнiх союзникiв,— зауважують О. та М. Копиленки,— це «зумовлювало дивовижний правовий нiгiлiзм Уряду й таке ж поблажливе ставлення до нього Директорiї. В той момент це влаштовувало обидвi сторони». На вiдмiну вiд «першої» УНР,— продовжують дослiдники,— головним «камнем спотикання» для якої були взаємовiдносини мiж законодавчою (УЦР) та виконавчою (ГС) владами, головна проблема «другої» УНР — це суперечностi вже в межах самої виконавчої влади, а також природнi для умов вiйни конфлiкти мiж цивiльною та вiйськовою владами. Наразi документи ТКНУ не розв’язали анi проблему розподiлу сфер впливу мiж Директорiєю та урядом, анi визначили, чи обмежується «верховна влада Директорiї» лише законодавчими функцiями, чи розповсюджується i на iншi, наприклад виконавчi або судовi?