Право Международных организаций 8 страница

В 1977 г. специальный докладчик Комиссии международного права ООН предложил считать отправной точкой становления института привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций появление в XIX в. первых специальных международных организаций (Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского правосудия и др.).

По мере увеличения числа международных межправительственных организаций развивался и институт привилегий и иммунитетов. Вот лишь наиболее значимые из них: Генеральное соглашение о приви- легиях и иммунитетах Совета Европы и протоколы к нему, Протокол о привилегиях и иммунитетах ИНМАРСАТ, Протокол о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, Конвенция о правовом статусе, приви- легиях и иммунитетах межгосударственных экономических орга- низаций, действующих в определенных областях сотрудничества, Дополнительный протокол о привилегиях и иммунитетах Органи- зации черноморского экономического сотрудничества. И все-таки ключевыми для международных организаций системы ООН следует считать первые две названные конвенции, а потому заострим на них внимание.

Конвенция 1946 г., принятая в развитие ст. 105 Устава ООН, оп- ределяет привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации Объединенных Наций как проистекающие из привилегий и имму- нитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что пре- доставляемые должностным лицам ООН привилегии и иммунитеты необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. В разд. 20 ст. V Конвенции закреплено: «Привилегии и иммунитеты предоставляются должно- стным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объ- единенных Наций. В отношении Генерального секретаря право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности». Помимо этого на Организации лежит обязанность сотрудничать с соответствующими властями государств – членов ООН в целях облегчения надлежащего отправления правосудия, обеспечения выполнения предписаний поли- ции и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с приви- легиями, иммунитетами и льготами, предоставляемыми Конвенцией ооновским сотрудникам.

Генеральный секретарь определяет категории должностных лиц, на которых распространяются указанные привилегии и иммунитеты, а таковые довольно значительны. Согласно ст. V должностные лица ООН не подлежат судебной ответственности за сказанное или написан- ное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц; освобождаются от обложения налогами окладов и вознагражде- ний, уплачиваемых им Объединенными Нациями, от государственных служебных повинностей; пользуются теми же привилегиями в отно- шении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованным при соответствующем правительстве; вправе без взи- мания таможенных пошлин ввозить имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране. Вместе с членами семьи они освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев, пользуются такими же льготами по репатриации, что и дипломатические представители во время международных кризисов. Несколько шире привилегии, иммунитеты, таможенные, фискальные и прочие изъятия и льготы Генерального секретаря, его помощников, членов их семей. Они пользуются привилегиями и иммунитетами,

предоставляемыми в соответствии с международным правом дипло- матическим представителям.

Конвенция 1947 г. – документ уникальный. Она вбирает в себя по сути не один международный договор, поскольку регулирует предос- тавление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить пра- вовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться конвенционные по- ложения (разд. 18 ст. VI).

Главам (генеральным директорам) международных организаций – специализированных учреждений системы ООН, а также членам их семей, находящимся на иждивении и проживающим с ними совместно, Конвенция предоставляет тот же режим привилегий и иммунитетов, изъятий и льгот, который предусмотрен для дипломатов иностран- ных государств. Этими иммунитетами и привилегиями пользуются и те должностные лица, которые исполняют обязанности в период отсутствия генерального директора. Из анализа приведенных между- народно-правовых норм очевидным становится вывод, что правовая природа привилегий и иммунитетов руководящего персонала ММПО сродни привилегиям и иммунитетам дипломатов. Остальные же меж- дународные служащие пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, что сближает их по статусу с консульскими работ- никами иностранного государства.

Статус экспертов ООН в командировках по делам Организации оп- ределяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разд. 22 ст. VI «эксперты... выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командировками». В командировках эксперты ООН обладают иммунитетом от ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж. Государства – участники Кон- венции гарантируют эксперту ООН в командировках неприкосновен- ность всех бумаг и документов, которые составляют его багаж.

Важной вехой в развитии положений международного права, опре- деляющих статус сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании международными организациями соблюдения привилегий и иммуни- тетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение

Международного Суда (1999 г.) относительно иммунитета специальных докладчиков ООН против судебного преследования «в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей» (п. «b» разд. 22 ст. 6 Конвенции 1946 г.).

Государства, постепенно придя к осознанию важности предостав- ления защиты персоналу ММПО, направили усилия на развитие меж- дународно-правового конвенционного обеспечения его безопасности. В частности, Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декаб- ря 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов. На сегодняшний день в этой Конвенции, вступившей в силу в 1977 г., участвуют бо- лее 90 государств, среди них Российская Федерация как продолжатель Союза ССР и большая часть республик бывшего СССР на правах правопреемства.

Резко возросло внимание к проблеме обеспечения безопасности персонала в связи с проведением ООН большого числа операций по поддержанию мира. Ведь Организации приходится развертывать их в ситуациях, как правило, представляющих реальную опасность для задействованного в них персонала. Сотрудники Организации и связанный с ней гуманитарный персонал при выполнении своих функций и задач все чаще становятся жертвами террористических акций, убийств, похищений, захвата в заложники.

Достаточно вспомнить, как развивались события в Косово, Сьер- ра-Леоне и Восточном Тиморе. Во всех операциях в этих «горячих точках» были зафиксированы случаи насилия в отношении миро- творцев и сотрудников международных организаций, даже, каза- лось бы, при выполнении ими самых безобидных, чисто гумани- тарных задач. Стоит напомнить попытки албанских экстремистов взять штурмом штаб-квартиру Миссии ООН ОНК в Митровице (Косово), поджог офиса ОБСЕ в албанской части этого же города. Подобные факты требовали срочного принятия конкретных шагов по практической защите международного персонала, и государства – члены ООН по инициативе Новой Зеландии и Украины приступили к разработке Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Она была при- нята 4 декабря 1994 г.

Проблема более четкой координации действий международного персонала, развернутого в зонах конфликтов, особенно важна в свете того, что круг задействованных в полевых операциях лиц весьма ши-

рок: он включает не только персонал ООН, но и сотрудников других организаций, в том числе неправительственных. В связи с этим большее внимание стало уделяться вопросам совершенствования планирова- ния и материально-технического обеспечения операций, повышения эффективности кадровой политики на миротворческом направлении деятельности ООН.

В настоящее время подавляющее большинство государств, рассмат- ривая миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключе- вых средств обеспечения международной безопасности и региональной стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации в этой сфере.

В связи с этим как ООН, так и другие межправительственные орга- низации, задействованные в гуманитарных миссиях, «ограничиваются» несколькими резолюциями и иными актами вторичного права, при- званными привлечь особое внимание государств-членов к проблеме обеспечения безопасности персонала. Относительно недавним при- мером может служить Резолюция 55/174 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2000 г. В ней Генеральная Ассамблея решительно осуждает вооруженные нападения на сотрудников ООН и других гуманитарных организаций, их убийства, призывает «Талибан» выполнять свое про- возглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании этих чудовищных преступлений в целях предания виновных правосудию и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала ООН и других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их даль- нейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению.

В силу своего обязательного для адресата характера куда больший интерес представляют резолюции Совета Безопасности ООН. В ра- курсе обеспечения безопасности ооновского персонала наиболее по- казательна Резолюция 1441 от 8 ноября 2002 г. по Ираку. В ней были установлены правовые рамки как статуса наблюдателей – сотрудни- ков ооновских органов, так и условий их деятельности на территории Ирака, а кроме того, возложены вполне определенные обязательства на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность доку- мента с точки зрения юридической техники. Он состоит из собственно Резолюции Совета (в привычном для нас виде) и письма от 8 октября 2002 г. на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного испол- нительным председателем Комиссии ООН по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК) и Генеральным директором МАГАТЭ и обязательного для Ирака в соответствии с п. 6 Резолюции.

§ 12. Международные неправительственные организации

Международная неправительственная организация (МНПО) – это объединение национальных общественных организаций, союзов, групп и отдельных лиц из различных государств, созданное в целях содействия международному сотрудничеству в политической, эко- номической, культурной, научно-технической и других сферах дея- тельности человека; это организация, учрежденная не на основании межправительственного соглашения и не ставящая целью извлечение коммерческой прибыли.

Первые такие организации стали появляться еще в XIX в., но их численность существенно возросла во второй половине XX в. В на- стоящее время их насчитывается более 4 тыс., и число их продолжает расти. Необычайно возросли и роль МНПО, их влияние на междуна- родные отношения, на развитие и совершенствование международ- ного права.

МНПО поддерживают связи с международными межправительст- венными организациями, получая при них консультативный статус. В системе ООН такой статус предоставляют как сама ООН, так и все ее специализированные организации, за исключением Всемирного поч- тового союза. Отношения ООН с МНПО регламентируются резолю- цией ЭКОСОС 1296 от 23 мая 1968 г. «Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями». Установлены две категории консультативного статуса: I – общий консультативный статус и II – спе- циальный консультативный статус. Ведется также Список (или Ростер) международных неправительственных организаций, которые поддер- живают связи с ЭКОСОС. Та или иная категория консультативного статуса предоставляется МНПО в зависимости от ее международного авторитета и заинтересованности ЭКОСОС в сотрудничестве с ней. Категория I предоставляется организациям, сфера деятельности кото- рых в наибольшей степени соприкасается с компетенцией ЭКОСОС. Категория II предоставляется МНПО, связанным лишь с отдельными областями деятельности ЭКОСОС. Наконец, в Список включаются МНПО, не вошедшие в эти две категории, но готовые оказать Совету помощь в его работе.

Наибольший объем прав имеют организации I категории. Только они могут предлагать вопросы для рассмотрения их в качестве пунктов пове- стки дня ЭКОСОС и делать по ним устные заявления. Все организации, получившие тот или иной статус или включенные в Список, могут вно- сить пункты в повестку дня вспомогательных органов ЭКОСОС и вы-

ступать в них с устными заявлениями, направлять наблюдателей на за- седания ЭКОСОС и его органов, представлять письменные заявления, осуществлять специальные исследования и готовить соответствующие документы, когда это входит в их компетенцию. Однако организации, входящие в Список, могут направлять своих наблюдателей не на все заседания, а только на те, где обсуждаются вопросы, имеющие к ним отношение. Письменные заявления они могут делать только по просьбе Генерального секретаря ООН.

Около 1600 МНПО, активно работающих в области экономического и социального развития, имеют консультативный статус в ЭКОСОС, а еще около 1500 организаций, представляющих интерес для ООН, входят в Список.

В 1996 г. ЭКОСОС приняла Резолюцию 1996/31 о консультатив- ных отношениях между ООН и неправительственными организация- ми, обновив тем самым Резолюцию 1296. В ней предусмотрены три новых момента: признание важности национальных, региональных и субрегиональных неправительственных организаций и увеличение их числа; расширение роли Комитета по неправительственным ор- ганизациям, существующего при ЭКОСОС; принятие стандартных правил участия неправительственных организаций в международных конференциях ООН и в процессе подготовки к ним. В другой своей Резолюции 1996/297 ЭКОСОС рекомендовал, чтобы Генеральная Ас- самблея изучила вопрос об участии неправительственных организаций во всех областях деятельности ООН.

Из специализированных учреждений наиболее тесно сотрудничает с МНПО ЮНЕСКО, которая устанавливает три категории консульта- тивного статуса: А – консультативная и сотрудничающая, В – инфор- мационная и консультативная и С – категория взаимной информации. Предусмотрена возможность самой ЮНЕСКО создавать МНПО, а также оказывать им финансовую помощь.

Консультативные связи МНПО устанавливают также с региональ- ными межправительственными организациями. Например, при Совете Европы более 350 МНПО имеют консультативный статус.

Влияние МНПО на деятельность межправительственных органи- заций, их роль в международных отношениях и международном праве проявляются в различных формах. Назовем некоторые из них.

Информационная. МНПО регулярно направляют общую и частную

информацию государствам и межправительственным организациям и их органам в сфере своей деятельности. Они также распространяют информацию, полученную от межправительственных организаций.

Особо важную роль играют МНПО в распространении знаний о пра- вах человека.

Консультативная. МНПО дают советы и консультации организа-

циям, лицам, группам лиц по их просьбе.

Правотворческая. МНПО традиционно участвуют в правотворче- ском процессе, влияя на позицию государств, разрабатывая проекты соглашений. Такие проекты зачастую передаются на рассмотре- ние государств и межправительственных организаций. Некоторые МНПО специально занимаются неофициальной кодификацией ме- ждународного права, например Гаагский институт международного права. Большую роль в кодификации международного гуманитарного права играет Международный комитет Красного Креста (МККК), при активном участии которого были разработаны Женевские кон- венции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы к ним.

Контрольная. Все больше возрастает роль МНПО по обеспече-

нию соблюдения норм международного права и соответствующего контроля. В качестве примера можно отметить деятельность МККК, основная задача которого состоит в наблюдении за выполнением норм международного гуманитарного права. Ряд МНПО действуют в области прав человека и демократии, например Международная амнистия. Международная федерация прав человека, Международ- ная комиссия юристов контролируют соблюдение международных стандартов по правам человека. Подобные же контрольные функции выполняют МНПО в области охраны окружающей среды, например Международный Зеленый Крест.

Следственная. МНПО неоднократно создавали специальные след-

ственные комиссии. Так, по инициативе Международной ассоциа- ции юристов-демократов были созданы Международная комиссия по расследованию преступлений США в Индокитае (в 1970 г.), Меж- дународная комиссия по расследованию преступлений Израиля на ок- купированных арабских территориях. В последние годы ряд МНПО, например Международная амнистия, создавали специальные следст- венные комиссии для расследования положения с правами человека в Чили, Руанде, Гаити.

МНПО не являются субъектами международного права, но должны осуществлять свою деятельность, сообразуясь с его принципами и нор- мами. Внутри государств правовой статус МНПО определяется нацио- нальным законодательством. За ними и международным персоналом МНПО признаются определенные привилегии и иммунитеты.

Контрольные вопросы

1. Перечислите признаки межправительственной и неправитель- ственной организаций.

2. Укажите способы создания международных организаций.

3. Каков объем правосубъектности межправительственных орга- низаций?

4. Расскажите о механизме принятия решений международными организациями.

5. Каковы компетенция и функции главных органов ООН?

6. Дайте определение специализированных учреждений ООН и на- зовите их.

7. Перечислите признаки правомерности региональных органи- заций.

8. Дайте характеристику правовой природы СНГ.

9. Является ли ОБСЕ международной организацией?

10. Понятие и роль неправительственных международных орга- низаций.

11. Какие органы являются главными органами ООН?

12. Какова юридическая сила резолюций Генеральной Ассамблеи ООН?

13. В чем смысл принудительных мер Совета Безопасности ООН?

14. Каковы особенности статуса миротворческих сил ООН?

15. Каков вклад Комиссии международного права в прогрессивное развитие международного публичного права?

16. Как определяется правосубъектность и правоспособность меж- правительственных организаций?

17. Что такое право международной организации?

18. Обладают ли межправительственные организации автономной волей?

19. Перечислите  основные  военно-политические  организации и дайте им краткую характеристику.

20. Являются ли международные неправительственные организации субъектами международного права?

21. Какова роль международных организаций и ООН в деле проти- водействия новым вызовам и угрозам в XXI в.?

22. Какова роль международных форумов – организаций, конфе- ренций, совещаний – в нормотворческом процессе?

23. Каковы признаки межправительственных организаций и в чем их отличие от конференций? От неправительственных организаций?

24. Может ли международная конференция превратиться в между- народную организацию?

25. В какой степени ООН в ее нынешнем виде (в широком смысле: с точки зрения структуры, порядка принятия решений, ее финансовой и политической состоятельности) способна участвовать в нормотвор- ческом процессе, влиять на него?

26. Охарактеризуйте правовую природу региональных организаций. Является ли НАТО региональной организацией? В чем заключается и как проявляется региональный характер Африканского союза, СНГ, Совета Европы?

Литература

1. Абашидзе А.Х. ООН – 60 лет. 60 лет Организации Объединенных Наций. 50 лет Российской ассоциации содействия ООН. М.: Изд-во РУДН, 2006.

2. Бувье А. Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала: изложение и анализ // МЖКК – Женева. 1995. № 7. С. 778–811.

3. Вишняков В.Г. Содружество Независимых Государств: не размы- вания, а качественное укрепление // Журнал российского права. 2004.

№ 12. С. 61–75.

4. Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Л.М. Эн- тина. М., 2000.

5. Зайцева В.Г. Международные межправительственные организа-

ции. М., 1983.

6. Капустин А.Я. Право международных организаций. М., 1998.

7. Капустин А.Я. Современные проблемы права международных организаций // Проблемы права: Международный правовой журнал. 2003. № 1.

8. Лукашук И.И. Ответственность международных организаций за международно-противоправные деяния // Международные ор- ганизации: Сб. ст., посвященных памяти Г.И. Морозова. М., 2004. С. 38–49.

9. Маргиев В.И. Внутреннее право международных организаций. Владикавказ, 1995.

10. Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. В.И. Куз- нецов, Б.Р. Тузмухамедов. М., 2007.

11. Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бе- кяшева. М., 2005.

12. Международные неправительственные организации: Справоч- ник. М., 1967.

13. Моисеев Б.Г. Правовой статус Содружества Независимых Госу-

дарств. М., 1995.

14. Моисеев Е.Г. Международно-правовые основы сотрудничества стран СНГ. М., 1997.

15. Моравецкий В. Функции международной организации: Пер. с польск. М., 1976.

16. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-правовом регулировании. 2-е изд. М., 1999.

17. ООН, другие международные организации и их роль в ХХI веке. М.: МГИМО МИД России; АНО «ИНО-центр (Информация. Наука. Образование)»; Логос, 2005.

18. Шибаева Е.А. Право международных организаций: Вопросы

теории. М., 1986.

19. Шреплер Х.А. Международные экономические организации: Справочник. М., 1998.

20. Энциклопедия международных организаций: В 2 т. / Гл. ред. Л.Н. Галенская. СПб., 2003–2006.

Глава IX