Т уризм как направление социальной политики в развитых странах

Современная роль туризма во многом определяется степенью воздействия на качество и продолжительность жизни людей. Поэтому в теории и практике туризма различаются понятия и, соответственно, критерии оценки не только экономической, но и социальной эффективности туризма.

Социальная направленность туризма стала проявляться еще в конце XIX — начале ХХ в. Это в значительной степени было связано с рабочим движением в промышленных странах за оплачиваемые отпуска наемным работникам. В тех странах, где к тому времени сложилась устойчивая традиция отпусков, рабочие служащие имели возможность отправляться в путешествия, имя при этом еще и финансовую поддержку от работодателя. Так, в Англии, на период отпусков на 1—2 недели закрывались фабрики, а госслужащим с 1908 г. предоставлялся отпуск продолжительностью шесть дней после трех лет работы. Как отмечает А. А. Крючков, «…в некоторых графствах Великобритании существовала система взносов в „отпускную кассу“, которая позволяла собирать суммы, достаточные для финансирования поездок в отпуск рабочих и служащих крупных предприятий»1. Однако это было далеко не везде. Постепенно, к 40-м гг. ХХ столетия в туризме сложилось направление туризма, которое удовлетворяло возрастающие потребности рабочих как средство их духовного и интеллектуального развития и как вид отдыха. Это были недорогие поездки коллективного характера с использованием транспортных скидок, часто с размещением в семьях с оплатой ночлега и питания за счет принимающей стороны. В дальнейшем это направление стало получать государственную поддержку в некоторых европейских странах (например, в Германии), в том числе и в СССР.

В 1962 году было образовано Международное бюро социального туризма (BITS) — неправительственная международная организация, членами которого являются частные и некоммерческие организации со всех континентов. В уставе Бюро выделены три основных направления деятельности: поощрение изучение социального туризма, улучшение контактов между организациями и учреждениями, занимающимися вопросами социального туризма, и выступление с инициативными предложениями и мероприятия-

1 Крючков А. А. История международного и отечественного туризма. М. : НОУ

«ЛУЧ», 1999. С. 52.

184

ми, касающимися сферы социального туризма1. Для разработки теоретических вопросов в Бюро были созданы комиссии: «Воспитание и культура», «Исследования по социальному туризму», «Молодежный туризм» и др.

Социальный туризм не только вносит вклад в соблюдение прав человека на отдых, охрану здоровья, реабилитацию и свободу передвижения, но и стимулирует развитие туристского сектора во многих странах мира.

Мировое сообщество влияет на развитие социального туризма через международные межправительственные и неправительственные организации.

Так, 10-я статья Манильской декларации по мировому туризму 1980 г. определяет социальный туризм как «цель, к которой общество должно стремиться в интересах менее обеспеченных граждан при использовании ими права на отдых»2. Глобальный этический кодекс туризма 1999 г. указывает на необходимость стимулирования и развития государством социального туризма, способствующего широкому доступу населения к отдыху и оздоровлению3.

В числе важнейших документов этой организации: Монреальская декларация «К гуманному и социальному видению туризма» 1996 г.4 и Обаньское Дополнение к ней 2006 г., провозгласившее основные принципы развития социального туризма, поставленного на уровень фактора развития туристского сектора экономики. В 13-й статье Монреальской декларации определены критерии отнесения туристских организаций к движению социального туризма: наличие в уставе задач социального характера и цели обеспечения доступности путешествий и туризма для максимального количества людей, не ограничиваясь только получением прибыли. В этих документах подчеркивается, что, несмотря на увеличение объемов туризма и его демократизацию, все еще не обеспечивается доступ значительной части населения в различных регионах мира к «благам, выгодам и доходам от этого вида человеческой деятельности».

Серьезную поддержку развитию социального туризма оказывает и Европейский союз. Кроме государственной и частной помощи, она включает повышение роли ассоциаций социального туризма, профсоюзов и других организаций. В странах Европейского союза социальный туризм ассоциируется с гражданами с низкими доходами, которые нуждаются в льготах социального характера: многодетные семьи, дети-сироты, воспитанники детских домов и школ-интернатов, учащаяся и работающая молодежь, пенсионеры, инвалиды и малоимущие граждане. В некоторых

1 L’Organisationinternationale du tourisme social URL : http://www.bits-int.org / fr /

2 Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса : норма-

тивно-правовые документы / под ред. В. Н. Акишина и др. М. : Финстатинформ, 1998.

С. 11—13.

3 Международный туризм : правовые акты. М. : Финансы и статистика, 2000.

С. 234—256.

4 Там же. С. 266—272.

185

странах социальный к концу ХХ в. туризм стал распространяться на государственных служащих, военных и другие категории населения. Система социального туризма предполагает предоставление отдельным категориям населения не только льготных путевок, но и скидок при размещении в гостинице, организации питания, льгот на приобретение билетов на различные виды транспорта.

За рубежом социальный туризм развит в большинстве стран ЕС, в Северной Америке и Японии. Сложившиеся системы социального туризма основаны на трех разных критериях его субсидирования: по жизненному уровню, категориям граждан (пенсионеры, учащиеся и пр.) и заслугам гражданина перед обществом. В первом (либеральном) типе социального туризма финансирование производится за счет общего налогообложения из бюджета государства. Плюсом такой системы, характерной для англоязычных стран Европы, является большая свобода выбора туристских услуг со стороны пользователей. Но положенное в основу натуральное возмещение в коммерческом секторе путем предоставления различных льгот и скидок пользователям, на макроуровне приводит к снижению доли государственного бюджета, расходуемой на социальную защиту малоимущих.

Социал-демократический тип социального туризма с его уравнительностью стандартных денежных и натуральных пособий воплощает идею «туризма для всех» и характерен для скандинавских стран и Финляндии.

Государство берет на себя основные расходы по оказанию помощи малоимущим, освобождая частные предприятия обслуживания от многих непроизводственных затрат: рекламы туристского продукта, развития туристской инфраструктуры предприятия и др.

Социально-рыночная или социально-страховая модель социального туризма в Германии финансируется главным образом обязательными отчислениями с заработной платы, привязанными к уровню доходов.

То есть для данного типа характерна зависимость между личным взносом и получением туристских благ. Идея солидарности подразумевает, что члены определенного коллектива совместно несут расходы на обеспечение себя туристскими услугами. К этой модели можно отнести корпоративный тип социального туризма на базе выслуги, наиболее ярким представителем которого является Япония.

В Западной Европе социальный туризм расценивается как фактор экономического развития, социальной стабильности общества и оздоровления нации. Роль государства сводится к формированию законодательной базы и созданию специального исполнительного органа. Предприятия обслуживания заключают с этим органом соглашения о приеме в оплату предоставляемых ими услуг специальных отпускных чеков. Например, в Швейцарии существует коммерческая система социального туризма под названием «отпускные чеки кассы REKA», которые передаются в период отпусков предприятиям, оказывающим туристские услуги, в оплату рас

186

ходов, произведенных как на территории страны, так и за ее пределами. Швейцарская касса путешествий не ограничивает круг пользователей чеков уровнем дохода, а привлекает участников (в том числе иностранных через собственные предприятия туристского обслуживания в разных странах) набором, характером и стоимостью услуг 1.

Тогда как система отпускных чеков во Франции, созданная при активном участии профсоюзов, управляется специальным государственным агентством — Французской национальной ассоциацией отпускных чеков — и действует в основном на территории страны2. Тем не менее в 2005 г. оборот Агентства составил 1 млрд евро. Количество предприятий обслуживания достигло 135 тыс., а носителей чеков — более 6 млн человек. Ежегодно в Агентство с просьбой о заключении контракта обращаются до 10 тыс. новых предприятий обслуживания3. Показательно, что от 80 до 100% дохода направляется на модернизацию туристских объектов социального предназначения и проведение акций, отвечающих целям социальной политики в туризме.

Ряд стран с нестабильной национальной валютой и высокой инфляцией (например, Италия и Испания) отказались от такого механизма развития социального туризма по причине его низкой рентабельности.

Социальный туризм в Испании возник в середине 1980-х гг. во время правления Социалистической рабочей партии и полностью субсидировался государством через министерство труда и социальных дел. Развивался он вяло, во многом благодаря тому, что чиновники в провинциях определяли скидки на поездки пенсионеров по своему усмотрению. Зато с 2005 г. испанцы демонстрируют успешный опыт развития социального туризма для неработающих пенсионеров. Разработанная Институтом пожилых людей и социальных услуг Программа отпусков, нацелена на улучшение жизни неработающих пенсионеров путем их участия в туристской деятельности. Она действует в период с октября по июнь и включает пребывание пенсионеров (а также лиц старше 65 лет, вдов после 55 лет, инвалидов и даже граждан Испании, проживающих за рубежом) в туристских регионах полуострова на полном пансионе, включая проезд. На таких же условиях, исключая транспортные услуги, пенсионеры и приравненные к ним лица могут отдохнуть в Андорре, Португалии, на Канарских и Балеарских островах. Программа оплачивает, как правило, 50% стоимости отдыха 4.

1 Сергиенко Л. В. Организационно-экономический механизм функционирования

социального туризма. М. : Диалог-МГУ, 2000. С. 62—63.

2 L’Agence Nationale pour les Chèques-Vacances. URL : http://www.ancv.com

3 Les clubs vacanciel. URL : http://www.vacanciel.fr /

4 Путрик Ю. С., Костяев Н. П., Дмитриева И. И., Кужлева Т. Ю. Практическое руководство по организации и устойчивому развитию социального туризма в современной России. Ч. 1. Концептуальная модель социального туризма для Российской Федерации. СПб. : Изд-во «Невский Фонд», 2009. С. 63.

187

Сегодня опыт Испании перенимают Франция, Бразилия, КНР, Чили и другие страны.

В области социального туризма для инвалидов ведутся работы в Великобритании, Финляндии, Франции и Испании. Так, в Каталонии создано 19 комфортных для инвалидов недорогих маршрутов. В Финляндии для туристского обслуживания инвалидов создано много малых фирм, а во Франции этот вид туризма особенно распространен в сельские районы. Во всем мире распространена система молодежных хостелей (дешевых гостиниц типа студенческих общежитий), способствующая путешествиям молодых туристов. В Великобритании, как уже упоминалось, довольно рано (в начале ХХ в.) сложилась устойчивая традиция отпусков и поддержки путешествий работников со стороны работодателя. В США и послевоенной Германии социальный туризм как вид дотируемого туризма отсутствует. Так, в США финансирование осуществляется преимущественно за счет частных средств. В Германии исключение составляет особая цепочка христианских отелей, в которых преимущественно обслуживаются члены приходов, а также инвалиды, престарелые и иные нуждающиеся.

Повышенная стоимость услуг в таких немецких отелях компенсируется дотациями из фондов приходов. В других развитых странах социальный туризм все больше ориентируется не только на малоимущие, но и средние слои населения. В 1990-е годы ему отводились функции «дизайнера общества», «двигателя экономического развития», «партнера в глобальных программах развития» и т.п.1

Современная Россия имеет свои традиции социальной политики в области туризма. Советское государство рассматривало социальный туризм как неотъемлемую часть своей социальной политики. Туристские услуги предоставлялись на основе принципа: совместно-потребляемое общественное благо, распределяемое через центральные органы управления. Общей тенденцией развития социального туризма вплоть до дезинтеграции СССР было развитие конвейерного производства туристских услуг и достижение их массового потребления.

Система советского социального туризма базировалась на всеобщем равном доступе к туристским услугам. Осуществлялась установка на удовлетворение запросов советских людей, имеющих невысокие доходы, и этим достигалась доступность туристских благ практически для всех категорий населения страны. На долю социального туризма приходилось более 80% объема национального туристского оборота и до 50% международного.

Социальная составляющая, в частности, заключалась в том, что через профсоюзные комитеты предприятий и учреждений частично или полностью оплачивался отдых работников и членов их семей, т.е. осуществлялась дотация за счет средств социального страхования и бюджетных источников.

Специализированные туристские предприятия также имели постоянную 1 Международный туризм : правовые акты. М. : Финансы и статистика, 2000. С. 266.

188

дотацию на заработную плату, продовольственные фонды, энергоносители и др. Уделялось серьезное внимание детско-юношескому и молодежному туризму.

Однако следует отметить как недостаток то обстоятельство, что советский тип социального туризма характеризовался отсутствием системного формирования потребностей, удовлетворения растущих собственных запросов потребителя услуг, поскольку массовость достигалась за счет диктата производителя туристских услуг, главным образом путем экстенсивного развития этого сектора экономики.

Возникали противоречия между массовым потреблением туристских благ и индивидуальными запросами личности, ростом спроса на качественные туристские услуги в связи с повышавшимся уровнем жизни населения и идеологией массовой доступности, что приводило к критике системы.

Следует также признать, что в советской системе социального туризма преобладала уравнительная тенденция, проявлявшаяся в стандартных денежных и натуральных пособиях. Государственная поддержка в основном предоставлялась независимо от получаемых доходов через систему дотаций и льгот, связанных с общественными фондами потребления.

Советская система социального туризма была близка к социал-демократическому «скандинавскому» типу социального туризма, она была пронизана идеологией равенства и обеспечивала доступность основных туристских услуг для большинства населения с различным уровнем материального достатка, включая пенсионеров, инвалидов, молодежь, другие категории людей с низкими доходами.

В период перехода от централизованно планируемой к рыночной экономике (с начала 90-х гг.), несмотря на то что новое российское государство было объявлено социальным, социальный туризм понес огромные потери и находился в состоянии глубокого кризиса главным образом из-за потери государственной финансово-экономической поддержки.

В начале 90-х гг. в условиях отсутствия бюджетного финансирования, роста транспортных тарифов, политической нестабильности и социальной напряженности часть социальных туристско-оздоровительных ресурсов и объектов были разрушены и разворованы, поменяли форму собственности и собственников, стали использоваться не по назначению. Рост цен на проезд по железной дороге привел к резкому сокращению образовательных туров и прекращению функционирования «поездов здоровья». Знаком времени стало свертывание форм активного отдыха, прекращение государственной поддержки туристских клубов, туроператоров и турагентов, ориентированных на социальный туризм. Предметом обсуждения в прессе стали незаконные сборы с туристов, путешествующих в национальных парках и заповедниках 1.

1 Литературная газета. 2009. 16 дек.

189

В 1996 году в Российской Федерации социальный туризма был законодательно объявлен приоритетным направлением государственного регулирования. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет социальный туризм как «туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей»1. После этого часть предприятий (пансионаты, ведомственные туристские базы и детские лагеря) возвратились к практике дотаций на организованный отдых работников и членов их семей. Начала активно развиваться система социального страхования, участвующая в развитии внутреннего туризма.

Российское законодательство предусматривает возможности бесплатного или льготного отдыха для граждан, имеющих право на получение социальных услуг в силу хронических заболеваний или определенных заслуг перед обществом. Кроме того, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. содержит обширный перечень льготников (от участников Великой Отечественной войны до лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС), имеющих право при наличии медицинских показаний на бесплатную путевку на санаторно-курортное лечение и бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

В Российской Федерации социальный туризм все в большей степени становится одним из направлений государственной политики в области социальной сферы. В основу системы социального туризма в России положены принципы добровольности, государственно-частного партнерства и адресной поддержки пенсионеров, инвалидов и учащейся молодежи. Все большую поддержку получают такие социально-значимые виды социального туризма, как детско-юношеский, самодеятельный (спортивно-оздоровительный), лечебно-оздоровительный; экологический и культурно-познавательный, семейные путешествия, туризм для молодежи и ветеранов, туризм для инвалидов; туристские поездки по России зарубежных соотечественников и международные обмены по линии социального туризма.

В мировой практике самодеятельное туристское движение и детскоюношеский туризм представляют собой уникальное социальное явление.

В новой России удалось в целом сохранить государственную систему детско-юношеского туризма: около 400 центров, станций и баз юных туристов, свыше 2 тыс. дворцов и домов детского и юношеского творчества, в которых функционируют отделы и секции туризма2. Из всех направлений и сегментов складывающейся к настоящему времени структуры социального туриз-

1 Российская газета. 2007. 9 февр.

2 Константинов Ю. С. Детско-юношеский туризм. М. : ФЦДЮТиК, 2006. С. 35.

190

ма детский туризм является наиболее устойчивым сегментом. Его спад, который пришелся на 90-е гг. ХХ в., к 2000 г. прекратился и положение стабилизировалось. К началу 2000-х гг. ежегодно организовывалось почти 6,5 тыс. профильных туристских лагерей. В походах, экспедициях и путешествиях, организованных туристскими кружками и секциями, приняло участие около 5 млн детей1.

В Российской Федерации заложены правовые основы социальной политики государства, направленной на устойчивое развитие социального туризма на общенациональном, региональном и местном уровнях.

Изучение успешного зарубежного и отечественного опыта показывает, что развитие социального туризма в рыночных условиях достигаются только при наличии продуманной политики в этой сфере на основе партнерства государства, частного сектора и профессиональных организаций гражданского общества.