Тема 17 Качество информационного наполнения справочных правовых систем

Главными свойствами качественного информационного наполнения СПС являются:

•     полнота информационного массива СПС;

•     достоверность представленной информации;

•     оперативность актуализации информации при изменении законодательства;

•     юридическая обработка информации (тематическая классификация, отражение связей между документами, подготовка новых редакций и т.д.);

•     экспертный анализ информации (отбор важнейшей информации, ее систематизация, выводы экспертов по сути вопросов и пр.).

Проблема полноты информации

Полнота информационного массива - понятие относительное, и оценивать ее следует исходя из целей и задач, которые предстоит решать.

Совершенно очевидно, что ни одна СПС не может включать всю имеющуюся к настоящему времени правовую информацию. Только официальных документов принято десятки миллионов, а ведь есть еще огромное количество авторских материалов.

В то же время следует иметь в виду, что формально большое количество документов в банке данных СПС не всегда является показателем «качественности» его полноты.

Поскольку в банк невозможно включить все документы, то очень важными становятся правильно выработанные принципы отбора, которые позволяют включать в информационный массив СПС документы, действительно нужные широкому кругу пользователей, отсекая малозначимые, невостребованные документы.

Кроме того, существует еще один аспект рассматриваемой проблемы. Очевидно, что полноту банка нормативных правовых актов можно измерять отношением числа включенных в него нормативных актов к числу реально существующих. Но при этом важно учитывать, насколько оперативно организовано обновление информации в этом банке документов. Если обновление происходит с большими задержками или вообще не происходит (например, используется нелицензионная копия системы) и в банке многие документы представлены своими устаревшими редакциями, то очевидно, что первоначальная полнота такого банка, если она и была, утрачивается за считанные месяцы или даже дни.

Таким образом, под полнотой банка документов СПС (для данного пользователя) будем понимать наличие в нем практически всех документов, необходимых в повседневной деятельности этого пользователя, и своевременное обновление этого банка.

Подчеркнем также, что при оценке полноты речь может идти только о документах, содержащих открытую информацию. Некоторые пользователи ожидают, что в СПС будут включаться акты, регламентирующие внутрихозяйственную деятельность ведомств, внутренние решения по кадровым вопросам и т.п. Иногда острый интерес вызывают отдельные частные документы органов власти, касающиеся конкретных предприятий и затрагивающие вопросы, составляющие коммерческую тайну. Поэтому в информационные банки включается только открытая информация.

Итак, можно выделить два основных критерии оценки полноты информации в СПС.

1-й критерий. Он касается полноты банка документов СПС в целом и связан с оценкой возможностей доступа компании-разработчика к источникам правовой информации. Это, в первую очередь, определяется по наличию у компании представительного пакета договоров об обмене информацией с органами государственной власти и управления. Наличие представительного пакета таких договоров является верным признаком стабильной и аккуратной работы с информацией и обеспечивает:

•     гарантию оперативного получения полной информации и в текущий момент, и в будущем;

•     гарантию достоверности информации;

•     возможность получения редких, частных документов, не вошедших в комплект поставки.

2-й критерий. Этот критерий касается полноты банка документов для конкретного пользователя и связан с его профессиональной деятельностью. Речь идет о том, что СПС должна удовлетворить специальные потребности определенных групп пользователей в зависимости от их рода деятельности и профессиональных интересов. Очевидно, что специальные, отличные от других, интересы в области правовой информации есть у многих широких групп пользователей, например, у руководителей, бухгалтеров, юристов организаций (причем имеют значение масштаб и род деятельности организаций), у индивидуальных предпринимателей, аудиторов, адвокатов и т.д. В связи с этим чрезвычайно важным является наличие в СПС специализированных информационных банков, ориентированных на специальные потребности определенных групп пользователей и содержащих всю необходимую специальную информацию. Например, должны быть отдельные специальные информационные банки для бухгалтеров, содержащие помимо соответствующих нормативных документов консультации по вопросам налогообложения и бухучета; или специальные информационные банки с материалами судебной практики для юристов и пр.

Отметим, что проблема наполнения СПС тесно связана с решением и вопроса структурирования информационного массива, оптимального деления его на отдельные банки, от которого зависитудобство работы с информацией.

С одной стороны, как мы уже отметили, надо учесть интересы определенных групп потребителей в зависимости от профессиональных интересов (бухгалтеры, юристы и т.д.) и специфики организации (крупное, среднее предприятие, предприятие малого бизнеса и пр.), с другой стороны, должна учитываться специфика различных типов информации (нормативная информация, правоприменительная практика, авторские материалы и т.п.).

Рассмотрим реализацию условий полноты СПС по обоим критерии, а также решение вопроса оптимального структурирования массива информации.

Сотрудничество с органами государственной власти и управления в области информационного обмена.

В последние годы тех проблем с открытостью правовой информации, с которыми сталкивались разработчики СПС в первой половине 90-х годов прошлого века, уже не осталось. В настоящее время власть сама заинтересована в раскрытии правовой информации. Во-первых, этого требует закон, и в первую очередь, Конституция РФ. Во-вторых, руководство и сотрудники органов власти и управления сами увидели выгоду в том, чтобы делиться информацией с разработчиками СПС. В обмен на получение информации разработчики СПС предлагают свои услуги: установку и обслуживание СПС в органах власти и управления; размещение документов на сайтах органов власти в виде графических копий в открытом доступе.

Современные тенденции расширения информационного массива СПС

Оглядываясь назад, легко проследить изменение потребностей пользователей СПС. Сначала пользователи хотели видеть в СПС законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Это было основой. Позже возникла необходимость включать в СПС и подзаконные акты, письма Минфина РФ, налоговых органов. Затем появился интерес к статьям, разъясняющим положения законов, другим аналитическим материалам, в том числе авторским. В последние годы возник массовый спрос на судебные решения. Профессионалы оценивают тенденции, анализируют, как суды решают те или иные дела, каковы типовые решения. Хотя в нашей стране право и не является прецедентным, но есть понятие «тенденции судебной практики», на которые полезно ориентироваться при подготовке к судебному процессу.

По нашим оценкам, в ближайшем будущем будет расти интерес к мнениям авторитетных специалистов по различным вопросам применения норм законодательства. Одна и та же норма может толковаться по-разному. А потому наряду с нормативными актами и судебной практикой для принятия правильного решения пользователям СПС необходимо знать и мнение авторитетных специалистов.

Вот мнение А.Г. Орешкина, руководителя Юридической дирекции ФГУП «Почта России»: «Очень важно, что разработчики СПС уделяют большое внимание включению в систему различных комментариев к законодательным актам, материалов, содержащих разъяснения по применению правовых норм, материалов судебной практики. Это очень помогает в работе, позволяет быстрее разобраться в самых сложных вопросах».

Учитывая указанные изменения потребностей пользователей, разработчики СПС и должны формировать информационные банки. Именно поэтому в настоящее время для достижения полноты предоставляемой информации наряду с традиционным наполнением информационного массива СПС нормативными правовыми актами он активно расширяется за счет судебной практики и различного рода аналитических авторских материалов (в том числе материалов печатной прессы).

В системе КонсультантПлюс доступны решения высших судов, постановления ФАС округов РФ, становятся доступными и решения апелляционных судебных инстанций. Доступность этих документов для пользователя чрезвычайно важна, ведь это дела, в которых решение суда первой инстанции вызвало споры, вопросы, разные мнения

Что касается авторских материалов, то уже в 1994 году разработчики системы КонсультантПлюс выпустили специализированный информационный банк консультаций для бухгалтеров в виде вопросов и ответов. В настоящее время в системе доступны авторские консультации по законодательству о финансах и кредите в форме «вопрос-ответ» (включая бухучет, налогообложение), комментарии к нормативным актам, материалы бухгалтерской и юридической прессы.

Осенью 2006 года появился банк подборок судебных решений. Эти подборки составлены экспертами-юристами, они в виде тезисов передают суть наиболее существенных судебных решений, касающихся определенного вопроса.

В числе последних разработок - информационный банк «Путеводитель по налогам». В него вошли созданные специалистами КонсультантПлюс авторские материалы - практические пособия и энциклопедии спорных ситуаций, которые помогают разобраться в массиве разнородной информации по налогам и быстро найти ответы на вопросы. Это материалы нового типа, предлагающие еще один, новый вид поиска в справочных правовых системах, основанный на предварительной экспертной обработке информации.

Таким образом, решение вопроса о полноте информационных ресурсов СПС основано, во-первых, на тесном взаимодействии разработчиков с «авторами» информации в широком смысле этого слова (органами власти и управления всех уровней, судами, прессой, научными работниками, практиками), а во-вторых, на ориентации на потребности пользователей в области правовой информации.

Это позволяет, с одной стороны, получать правовую информацию из первых рук в полном объеме, с другой стороны, - включать в систему всю востребованную пользователями информацию, а при необходимости предоставлять конкретному пользователю и ту информацию, которая нужна именно ему.

Так, в системе КонсультантПлюс представлено более 4000000 документов; в архивах компании содержится еще более четырех с половиной миллионов документов, каждый из которых может быть передан пользователю по его запросу; кроме того, имеется возможность при необходимости напрямую обратиться в государственный орган для получения какого-то редкого документа уже из архива этого органа.

Достоверность информации в СПС

Под достоверностью правовой информации в СПС понимается ее соответствие тексту оригинала. Для официальной правовой информации оригиналом является официальный экземпляр правового акта или его официальная публикация, для неофициальной - текст документа, подписанный автором (если автор передал материал напрямую разработчикам СПС), или текст документа в печатном издании (если документ взят из печатного издания).

Качество текстов документов в СПС, их достоверность, аутентичность оригиналу не менее важны для потребителей, чем полнота ИБ. Поэтому проблеме достоверности правовой информации в СПС должно уделяться повышенное внимание.

Отметим, что путь документа от его автора до конечного пользователя содержит два этапа и на каждом из них необходимо обеспечить достоверность этого материала:

Первый этап - получение документа разработчиками СПС.

Второй этап - создание электронной версии документа компанией-разработчиком, включение его в СПС и передача пользователю.

Обеспечение достоверности информации на первом этапе связано со способом ее получения: берется ли информация напрямую от правотворческих органов, из официальных источников публикации, от автора, либо же используются какие-то случайные источники, различные посредники (например, интернет) и пр. Ясно, что во втором случае о достоверности полученных материалов говорить не приходится.

Обеспечение достоверности информации на втором этапе основано на обеспечении аутентичности электронной версии и заключается в жестком контроле всех этапов создания этой версии внутри компании. 

Таким образом, для обеспечения достоверности документов в СПС необходимо, во-первых, работать только с достоверными официальными текстами правовых документов, а во-вторых, осуществлять многократную сверку текстов с оригиналами, чтобы исключить вероятность появлении опечаток и ошибок.

1) Получение документов для включения в СПС.

Достоверность официальной правовой информации на данном этапе обеспечивается уже рассмотренным выше наличием договоров об информационном обмене с органами власти и управления.

Помимо решения проблемы полноты информации в СПС такие договоры обеспечивают и решение проблемы достоверности. Указанные договоры позволяют компании-разработчику получать документы «из первых рук».

Для обеспечения полной гарантии достоверности разработчик СПС работает только с официальными бумажными текстами правовых актов (копиями подлинников с печатью (подписью) или с официальными публикациями), либо с электронными графическими копиями.

Практика использования электронных текстов правовых актов в качестве официальных источников пока отсутствует.

Кроме того, если проанализировать опыт работы большинства ведомств, то нетрудно убедиться, что системы документооборота (в том числе электронного) в органах государственной власти и управления различны как по формату представления данных, так и по системе обмена информацией.

Иногда правки в документ вносятся чуть ли не в момент подписания документа, иногда требуют уточнений или доработки приложений, таблиц, цифр и т.п. В силу этих и некоторых других организационных причин наладить «рассылку» электронных файлов с текстами документов подобно тому, как функционирует «рассылка» их бумажных копий, органам власти на практике в полной мере пока не удается.

В то же время следует отметить, что идея внедрения в повседневную практику электронного документооборота в органах государственной власти постепенно реализуется, в том числе в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия». И процесс этот будет развиваться. Так, например, в ФНС России уже сейчас внедрена система документооборота в электронном виде с применением электронной цифровой подписи, но для контроля в обязательном порядке хранятся документы в бумажном виде.

Заметим, что по мере развития интернет-технологий и освоения их госструктурами появилось достаточное количество документов, распространяемых в электронном виде на сайтах органов государственной власти и управления. Однако достоверность соответствующих файлов нередко вызывает сомнения, поэтому по-прежнему достоверность текстового файла документа может подтвердить электронная графическая копия документа, выполненная путем сканирования бумажной копии с минимальными искажениями, или непосредственно бумажная копия.

Таким образом, несмотря на определенные положительные сдвиги в развитии электронного документооборота, бумажные носители информации, наряду с электронными графическими копиями документа, являются одним из обязательных компонентов в обеспечении аутентичности распространяемых органами государственной власти и управления документов.

Соответственно, даже если разработчики СПС получают файлы из самого надежного источника, то все равно их необходимо сверять с окончательными официальными текстами. Процедура такой проверки требует большой и кропотливой работы.

Необходимо отметить и такой момент. Зачастую именно при подготовке документов в органах власти и управления допускаются ошибки и опечатки. В то же время, вносить какие-либо исправления в официальные тексты документов фирмы-разработчики СПС не вправе. Встречая эти ошибки, пользователь СПС зачастую считает их результатом плохой работы фирмы-разработчика, а не ведомства. Поэтому принята практика снабжать выявленные ошибки примечаниями, разъяснять их суть пользователям.

2) Подготовка электронной версии документа для включения в СПС

На данном этапе решается задача аутентичности текста документа, включаемого в СПС. Принята следующая жесткая процедура подготовки электронной версии документа. Любой файл проверяется на орфографические ошибки специальной программой, затем распечатывается и сверяется корректорами на соответствие официальному тексту. Каждый файл последовательно проверяют три независимых корректора, причем каждый раз вычитка производится с новой распечатки после исправления ошибок, найденных предыдущим корректором. Затем файл еще раз проверяется программой по исправлению орфографических ошибок. Только после такой многоуровневой системы проверок файл документа включается в систему.

Оперативность актуализации банка документов СПС

Актуализация банка документов СПС – это процесс включения в него новых документов и поддержания уже имеющихся документов в актуальном состоянии в соответствии с текущими изменениями законодательства.

Под оперативностью актуализации банка документов на компьютере пользователя понимают промежуток времени от момента поступления документа в открытый доступ (рассылка) до его появления в системе, установленной у пользователя. Зачастую для оценки оперативности актуализации банка документов СПС вместо момента поступления в рассылку используется момент подписания документа. Однако это не совсем корректно в виду того, что задержка от подписания документа до его поступления в рассылку может быть довольно большой (до нескольких недель) и компании-разработчики СПС не в состоянии влиять на это.

Важность оперативной актуализации банка документов для пользователя очевидна. Каким бы полным ни было поступление информации к потребителю, важно, чтобы оно было еще и своевременным. Даже один с запозданием полученный документ может быть причиной серьезных проблем. При выборе СПС очень непросто оценить работу компании по обновлению информации; это можно сделать, либо по отзывам других пользователей, либо проанализировав некоторые принципиальные аспекты работы компании, либо поработав с системой самостоятельно, воспользовавшись «пробной» некоммерческой установкой системы, которую предлагают многие производители.

С точки зрения технологии в настоящее время существует два основных вида доступа к правовым базам: удаленный доступ к централизованным ресурсам (on-line базы) и установка всей базы пользователю на компьютер (off-line базы). Кроме этого, на оперативность поступления информации к пользователю существенное влияние оказывает организация сервисного информационного обслуживания компанией-производителем СПС.

В настоящее время большинство специалистов в России по объективным причинам используют off-line базы. Поэтому разберем проблему обновления информации более подробно для этого случая.

Весь путь документа к пользователю СПС можно разложить на четыре этапа.

Рассмотрим, как решается проблема оперативности на каждом из этапов.

1. Оперативность получения документов на первом из указанных этапов основана на наличии надежных источников информации у разработчика СПС и, как уже говорилось, обеспечивается прямыми постоянными контактами с органами государственной власти и управления на основе специальных договоров. Такие контакты важны для оперативности получения информации не менее, чем для обеспечения ее полноты и достоверности. Если какая-то компания-производитель баз данных правовой информации не имеет таких связей, то, значит, она использует разного рода вторичные источники, что влечет за собой не только наличие ошибок в документах, но и задержки в поставке информации пользователю. Конкретные сроки получения новых документов в большой степени зависят от регламента подготовки документов в соответствующем органе. Например, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ поступают в компанию- разработчик, как правило, в течение нескольких часов после их подписания. Документы из министерств и ведомств могут поступить в течение недели после их подписания, что связано с графиком официальной рассылки и внутренними правилами документооборота.

2. Для обеспечения оперативности обработки документа и включения его в эталонный банк разработчика СПС необходима налаженная и четкая работа информационных и производственных структур фирмы. Это позволит свести срок обработки информации до минимума без ущерба для качества. Реализация этого этапа предполагает три последовательных шага, осуществляемых несколькими структурными подразделениями в их тесном взаимодействии. На первом шаге происходит юридическая обработка поступающей информации, в результате которой эксперты отслеживают взаимосвязи и проставляют ссылки на другие документы, снабжают документы различного рода примечаниями (например, об особенностях применения), дополнительной информацией (в частности, об источнике публикации, порядке вступления в силу) и пр. На втором шаге электронная версия документа сверяется с оригиналом. Наконец, на третьем шаге происходит включение документа в один из информационных банков. Механизм самой работы и механизм взаимодействия подразделений в ходе ее осуществления налажен таким образом, что от момента получения документа до момента его включения в эталонный ИБ проходит всего один-три дня, причем более 50% документов обрабатывается за один день.

3. Оперативность доставки пополнения в региональный сервисный центр зависит от наличия передовой компьютерной технологии передачи и доступа к информации. Так, в частности, технология КонсультантПлюс позволяет ежедневно передавать новую информацию в банки документов региональных сервисных центров. При этом происходит загрузка и интеграция новой информации в уже имеющийся банк документов, с установкой всех взаимосвязей между документами. Это свойство программной технологии КонсультантПлюс уникально и до сих пор не имеет полноценных аналогов в других СПС: технологии других достаточно широко распространенных в России СПС либо допускают пополнение не чаще одного раза в неделю, либо существующее в них ежедневное пополнение не может быть полноценно интегрировано в банк документов; для этого требуется специальное пополнение, которое осуществляется только раз в неделю.

4. Оперативность доставки пополнения пользователю определяется стандартами обслуживания фирмы-производителя и сервисных центров, их финансовой политикой. Поскольку банк документов сервисного центра КонсультантПлюс пополняется ежедневно, те пользователи, кому это необходимо, также могут ежедневно получать пополнение средствами телекоммуникаций. Большинству пользователей достаточно (без потери качества) получать информацию еженедельно, при этом более редкое обслуживание уже не гарантирует достаточной оперативности. Что же касается оперативности поступления информации к пользователю СПС посредством удаленного доступа к системе, то она зависит только от того, как часто актуализируется информация на соответствующем сервере.