Тема 15. Принципы построения эффективной системы распространения правовой информации в электронном виде

Существуют различные способы получения правовой информации. Среди этих способов использование СПС и доступ через интернет связаны с распространением правовой информации в электронном виде. В процессе проведенного обсуждения были выявлены основные различия в области их применения. В частности, мы выяснили, что СПС - это основной инструмент для специалиста, а интернет может быть использован как дополнение.

Однако вопрос можно поставить шире. Как вообще должна быть построена система распространения информации в электронном виде, каковы оптимальные пути ее развития, какие способы доступа она включает, для каких целей и в каких случаях эти способы могут применяться.

Попробуем рассмотреть подробно данную проблему и пути ее решения в нашей стране. А именно, опишем складывающуюся в настоящее время в стране систему распространения правовой информации, основанную на компьютерных технологиях.

Система распространения правовой информации призвана обеспечить каждому гражданину - и обычному, и специалисту, профессионально работающему с правовой информацией, - возможность получать правовую информацию в электронном виде как с базовым уровнем сервиса (без дополнительных услуг по ее обработке), так и со специальным уровнем сервиса (рис. 15.1).

Рисунок 15.1 Задачи, решаемые системой распространения правовой информации

Базовый формат текстов - такой формат представления документов в электронном виде, при котором отражается текст исходного документа без каких-либо изменений и дополнений (как на фотографии). В частности, это может быть специальный графический формат, например, формат TIFF.

Базовый уровень сервиса при поиске в базе данных- уровень, предоставляющий потребителю следующие возможности:

•     поиск документа, если известны точные его реквизиты (орган, принявший документ, дата принятия, номер документа и др.);

•     просмотр хронологических списков названий документов, интересующих пользователя;

•     осуществление тех операций поиска, которые обеспечиваются стандартными программными технологиями, имеющими широкое распространение и предназначенными для обработки информации любого типа, а не только правовой.

Базовый уровень сервиса не предусматривает возможности контекстного поиска по тексту и названиям документов, поиска информации с использованием ключевых слов. Он также не предусматривает иных видов сервиса, которые требуют затрат на дополнительную обработку, подготовку текстов и составление специализированных алгоритмов и методик работы именно с правовой информацией.

Специальный уровень сервиса в области распространения правовой информации (включающий услуги с добавленной стоимостью) - уровень, предоставляющий, помимо базовых, дополнительные возможности, в частности:

•     контекстный поиск по тексту и названиям документов;

•     специальные инструменты поиска наиболее значимой информации;

•     установление взаимосвязей между документами и частями документов, в том числе с помощью гипертекстовых ссылок;

•     предоставление обновленных редакций документов, не изданных официально;

•     экспертный анализ информации (отбор важнейшей информации и ее систематизация, глубокая аналитика предметных областей, предоставление авторских комментариев к правовым документам);

•     консультации по выбору документов, касающихся интересующей пользователя проблемы;

•     специальный сервис по доставке текстов документов на рабочее место пользователя.

Рассмотрим подробнее указанные выше задачи, стоящие перед системой распространения правовой информации, и пути их решения.

Первая задача заключается в том, чтобы обеспечить принципиальную возможность любому гражданину получить необходимые ему правовые документы в базовом формате и на базовом уровне сервиса бесплатно или за минимальную плату.

Такая возможность может считаться реализованной при выполнении следующих условий.

1.    Если гражданин имеет доступ к сети интернет, то он должен иметь возможность получать полные тексты официальных правовых документов в базовом формате из правовой базы данных, выставленной на условиях бесплатного доступа. При этом такая база данных должна обеспечивать базовый уровень сервиса при поиске.

2.    Если гражданин по тем или иным причинам не имеет непосредственного доступа к сети интернет, то он должен иметь возможность получить бесплатно (либо по цене, покрывающей стоимость копирования) тексты необходимых ему официальных правовых документов из правовой базы данных, обеспечивающей базовый уровень сервиса при поиске, на собственный носитель информации или копии текстов на бумаге. Такое право должно быть обеспечено наличием в каждом субъекте Российской Федерации достаточного числа организаций, предоставляющих неограниченному кругу граждан описанные услуги.

Данная задача может быть решена с использованием систем, обеспечивающих простой и дешевый доступ к достоверным исходным текстам правовых актов, представленным в базовом формате (например, в графическом). Такие системы обеспечивают базовый уровень сервиса, т.е. снабжены минимальными средствами внутреннего поиска, документы в них представлены без какой-либо юридической обработки. Как правило, такие системы выставлены в сети интернет. Эти системы (фактически это не системы, а банки данных) предназначены для ознакомления широких слоев общества с правовой информацией и призваны решать важную для государства публичную функцию свободного, открытого доступа к исходной правовой информации - достоверным текстам правовых актов, которые сами по себе не должны быть предметом коммерции.

Создание и обеспечение функционирования таких систем - первоочередная задача, решение которой должно обеспечить государство.

Как практически решается данная задача в настоящее время?

•     Многие органы государственной власти и управления выставляют в свободном до-ступе на своих сайтах базы данных в указанном виде.

•     Компании-разработчики СПС имеют на своих интернет-сайтах банки правовых документов в базовом формате. Например, компания «Консультант Плюс» на своем сайте в свободном доступе выставляет специальные банки данных «Копии правовых актов» и «Библиотека копий официальных публикаций правовых актов», представленные в графическом формате, тем самым помогая органам власти и управления обнародовать принятые ими документы, причем без бюджетных затрат.

•     В последние годы активно развивается сеть публичных центров правовой информации (ПЦПИ) на базе публичных библиотек, вузов, колледжей и других организаций, которые обеспечивают доступ граждан к различным видам правовой информации. Данный проект создавался под эгидой Министерства культуры РФ и Российского фонда правовых реформ. Однако государственной поддержки программы оказалось недостаточно. Поэтому большое значение для проекта имеет поддержка со стороны разработчиков справочных правовых систем. Благодаря такому сотрудничеству граждане страны имеют возможность получить доступ к правовой информации, причем не в базовом формате, а в обработанном виде через СПС.

Рисунок 15.2 Источники электронной правовой информации

Вторая задача, стоящая перед системой распространения правовой информации, заключается в том, чтобы обеспечить потребителю возможность получать правовую информацию в электронном виде с необходимым уровнем сервиса, то есть получать услуги с добавленной стоимостью.

Здесь, в первую очередь, речь идет о специалистах, профессионально работающих с правовой информацией.

Эта задача решается на платной основе с помощью справочных правовых систем.

При этом важно понимать, что покупателю СПС продается не правовая информация как таковая (ее можно получить с помощью баз данных, о которых шла речь выше), а услуги по обработке этой информации и дополнительный сервис.

Именно это дает пользователю СПС уверенность в том, что в любой момент он найдет ту информацию, на основании которой сможет принять единственно правильное решение. Очевидно, что профессиональный юрист или бухгалтер никогда не рискнет принять решение ценой в тысячи или десятки тысяч долларов на основе лишь информации с бесплатного сервера в интернете. Его инструмент в таких вопросах - это СПС.

Рисунок 15.3 Распределение ролей при распространении правовой информации

Отметим, что основная роль в разработке и распространении СПС принадлежит независимым негосударственным компаниям. Роль государства в данном случае заключается в принятии правовых актов, их официальном опубликовании (если это предусмотрено) и передаче разработчикам СПС для обработки и дальнейшего распространения.

Перспективы использования компьютерных технологий для официального опубликования нормативных правовых актов

Компьютерные технологии позволяют хранить и оперативно передавать на любые расстояния большие объемы информации. Поэтому у специалистов возникает естественное желание использовать эти технологии для процедуры официального опубликования нормативных актов. Однако при реализации этой идеи возникает ряд трудностей принципиального характера.

Существуют три основных условия, которые должны быть соблюдены в рамках официального опубликования документов (рис. 15.4).

Рисунок 15.4 Условия, требующие соблюдения в рамках официального опубликования документов

Рассмотрим эти условия подробнее и обсудим, могут ли они быть реализованы в рамках только электронного опубликования. Первое условие связано с проблемой доступности информации. Будет ли опубликование документов исключительно в компьютерной форме достаточным для того, чтобы считать документ общедоступным и реально обнародованным? Объективно далеко не все граждане в настоящее время имеют доступ к ПК и соответствующий опыт работы.

Если сегодня ограничиться официальным опубликованием документов только в электронной форме, то права и возможности существенной части граждан будут ущемлены. Поэтому в обозримом будущем можно обсуждать перспективы электронного официального опубликования только как дополнения к традиционному способу - опубликованию актов на бумажных носителях (публикации в газетах и журналах) или в сочетании с другими формами и способами, позволяющими гражданам получить официальную публикацию документа в традиционной бумажной форме.

Второе и третье условия касаются вопроса аутентичности электронной и бумажной копий документа и связаны с решением двух технических проблем.

1.    Одна проблема связана с подтверждением того, что конкретный файл получен именно из официальной системы. Одним из способов решения этой проблемы может быть, например, использование электронной цифровой подписи. Однако требуется тщательная проработка всех связанных с этим аспектов (юридических, организационных, технических и пр.).

2.    Вторая проблема заключается в том, что на сегодня еще не существует простого и понятного способа фиксации даты включения документа в электронную базу и, соответственно, даты вступления документа в силу. Без этого нельзя гарантировать, что разработчики базы не поменяют любую информацию в своей системе, поставив более раннюю дату. Именно поэтому вряд ли можно будет в ближайшем будущем для целей официального опубликования использовать базы, которые хранятся исключительно на компьютере разработчика и всегда находятся под его полным контролем, а пользователям доступны только через телекоммуникации (on-line системы). Вести речь об официальном опубликовании документов путем включения их в компьютерную систему можно лишь в том случае, если будет создан четкий механизм постоянного отчуждения от разработчика либо самой базы, либо перечня включенных в нее документов, позволяющий строго фиксировать дату публикации. Но даже и в этом случае остаются некоторые вопросы, решение которых потребует дополнительной проработки и практической апробации.

В настоящее время, согласно имеющейся у авторов информации, практически нигде в мире нет полностью продуманных процедур официального опубликования правовых актов в электронном виде, хотя специалисты многих стран (в том числе и в России) исследуют эту проблему и возможные пути ее решения.

Так, в Указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» имеется упоминание об официальных машиночитаемых текстах, которые распространяются НТЦ «Система», созданным в 1993 году при ФАПСИ (ныне является подразделением ФСО Российской Федерации) в целях информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти. Однако ни в этом Указе, ни в других документах пока так и не разработана конкретная организационно-техническая процедура использования в работе официальных машиночитаемых копий правовых актов широким кругом специалистов. Нет до сих пор и проверенного на практике решения и двух упомянутых выше технических проблем использования компьютерных технологий для официального опубликования правовых актов в России. Кроме того, в большинстве органов власти - источников правовых актов отсутствует система электронного документооборота, позволяющая осуществлять подготовку для официального опубликования достоверных текстов документов в электронном виде.