Формирование государственной политики

Реализация целей и задач государства осуществляется через разработку и реализацию государственной политики.

По мнению В.П. Милетского государственная политика есть «политический процесс управленческого влияния главным образом институтов исполнительной власти государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредственное применение государственных властных полномочий как при разработке, так и при осуществлении стратегии и тактики регулирующего и организующего воздействия на все компоненты и аспекты функционирования и развития экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер»[266].

Также государственную политику рассматривают как «систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами, и программ, направленных на осуществление поставленных целей»[267].

Государственная политика обладает следующими признаками:

- правовой характер;

- формирование специально уполномоченными субъектами;

- направленность на достижение социально полезных целей в соответствии с требованием справедливости;

- осуществление в различных сферах жизнедеятельности.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства.

Обоснование и четкая формулировка целей государственногоуправления является важной и значимой управленческой задачей.

Для рационального и качественного определения целейнеобходимо учитывать прошлый опыт, наиболее актуальныеобщественные потребности, имеющуюся ресурсную базу. Процессцелеполагания следует рассматривать как обоснование целей развитияуправляемого объекта на основе анализа общественных потребностейи реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

По меререализации основных и обеспечивающих целей возникает огромноемногообразие побочных целей, призванных обеспечиватьцелостность, динамизм и надежную управляемость государства каксистемы. Сформировать структуру целей государственногоуправления, расположить их в строго иерархическом порядке,проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логикуи взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием,получивший название «древа целей». Древо целей вгосударственном управлении есть способ формирования структурыцелей программы государственного развития, обеспечивающийвзаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания(социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), ихсогласование для достижения качественных изменений в заданномнаправлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, посуществу, представлена общая стратегия государственногоуправления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретнуюсистему зависимости, позволяющую определить место и роль каждойконкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их постепени важности при существующих условиях управленческойдеятельности. Формирование древа целей государственногоуправления происходит по восходящей от общего к частному.

Отправным началом служит главная цель. От нее берут началоотдельные составляющие промежуточные цели, которые в своюочередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине.

Тем самым происходят целеполагание, целеопределение ицелеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический приемкоторый не несет в своей основе идеологической и политическойнагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол»,«ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полноепредставление о характере государства, социальной направленностиего целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления ввиде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в«почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество,государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития ифункционирования, приспособления к условиям существования,принципиально не отличается от живого организма, то, и другое -системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаныкатегориями теории систем. В частности, к обществу и государствуприменимо такое свойство системы, как стремление к достижениюпоследовательного совершенствования, отработки механизмовобеспечения жизнедеятельности.

При формировании древа целей государственного управлениясубъект управления должен обладать исчерпывающей информацией опотребностях и интересах общества, социальных групп, граждангосударства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении.

Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе всамом широком смысле, включая материальные, финансовые,интеллектуальные, организационные возможности, правовоеобеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимумуэлемент субъективизма при определении целей управления.

По нашему представлению достаточно логичен и обоснованподход Г.В. Атаманчука, который предлагает следующие виды целейгосударственного управления:

- общественно-политические, охватывающие комплексное,целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

- социальные, отражающие влияние общественно-политическихцелей на социальную структуру общества, взаимоотношения ееэлементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

- духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных(культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а вдругом — с введением духовного потенциала общества в реализациюобщественно-политических и социальных целей;

- экономические, характеризующие и утверждающие системуэкономических отношений, обеспечивающих материальную основуреализации общественно-политических и иных целей;

- производственные, состоящие в создании и поддержанииактивности тех управляемых объектов, которые соответствуютвышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

- организационные, направленные на решение организационныхпроблем в субъекте и объектах государственного управления —построение соответствующих функциональных и организационныхструктур;

- деятельностно-праксеологические, предполагающиераспределение и регулирование деятельности по конкретнымструктурам, служебным и рабочим местам;

- информационные, ведущие к обеспечению намеченных целейнеобходимой, достоверной и адекватной информацией;

- разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов истимулов, способствующих практическому осуществлению комплексацелей государственного управления.

Политической формой закрепления целей являются: ежегодные послания главы государства парламенту, государственные доктрины, комплексные целевые программы, приоритетные национальные и региональные проекты, программы социально-экономического развития отрасли, региона, муниципального образования. Формы правового закрепления - законы, указы, постановления, приказы, иные решения. Они позволяют определить иерархию целей с учетом возможностей их ресурсного обеспечения, выделить приоритетные направления реализации намеченного, направить усилия исполнителей на достижение как оперативно-тактических, так и стратегических целей.

Формирование и реализация государственной политики обычно имеют четыре этапа:

1-й этап - определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики);

2-й этап - разработка и легитимация государственной политики (формирование политики);

3-й этап - осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики);

4-й этап - оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

Ведущим средством формирования государственной политики в Российской Федерации является ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и народу Российской Федерации. Данное послание представляет собой программный политико-правовой документ, выражающий видение главой государства стратегических направлений развития государства на ближайшую перспективу.

Ряд авторов подчеркивает, что послания Президента РФ отражают (формируют) политическую повестку - концентрированное выражение наиболее значимых, острых проблем, которые стоят перед обществом[269].

Периодичность послания – ежегодное – определена Конституцией Российской Федерации 1993 г., однако фактически, помимо основного послания предложения по формированию основных направлений внутренней и внешней политики высказаны в других посланиях, обращениях, актах Президента Российской Федерации[270]. Их значение для формирования государственной политики оказывается не меньшим, чем ежегодное послание.

Послание главы государства – исторически сложившаяся форма взаимодействия главы государства (реже – главы исполнительной власти) с законодательной властью. Большое влияние на формирование данной традиции оказала практика King’s / Queen’sspeech (тронной речи) в Великобритании (получившая свое начало в XIIIвеке).

Первым президентом, обратившимся к законодательному органу в республике, стал Джордж Вашингтон в 1790 г. (StateoftheUnionAddress). Однако при Томасе Джефферсоне такая практика в США была упразднена, послания были реставрированы Вудро Вильсоном в 1913 г.

В настоящее время практика посланий глав государств народу или парламенту представлена как в президентских, полупрезидентских, так и парламентских республиках, практически во всех монархиях. В ряде государств (Бразилия) послания главы государства выступают часть полномочий главы государства, верховного главнокомандующего или главы исполнительной власти.

Первое послание Президента Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)» было озвучено 24 февраля 1994 года Б.Н. Ельциным.

Глава государства обращается с посланием, как правило, лично, в рамках установленной процедуры, предполагающей не только присутствие представителей законодательного органа, но и других политических и государственных деятелей. Реже послания направляются в письменном виде.Еще реже с посланиями (обращениями) выступают лидеры оппозиционных партий (руководители теневых» правительств).

В России в разные годы написанием посланий занимались разные рабочие группы, прежде всего это входит в обязанность референтуры Президента. Длительное время – с 1997 по 2011 г. «бессменным спичрайтером Кремля» являлась Д.Р. Поллыева (в настоящее время – руководитель Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания России)^[271]. К ее заслугам относят сокращение объема посланий примерно в три раза, также именно ей приписывают идею о сохранении текста обращения «в тайне», то есть ознакомиться с посланием возможно только после его оглашения Президентом.

Подготовка посланий, как правило, носит закрытый характер. Организационное обеспечение подготовки посланий осуществляет Администрация Президента России. Порядок подготовки послания определяет Президент России. Данный порядок предполагает привлечение к подготовке послания (в рамках рабочих групп) представителей Правительства Российской Федерации. Также основные направления государственной политики обсуждаются на заседаниях Совета Безопасности России, Государственного Совета, иных совещательных и коллегиальных органов при Президенте Российской Федерации. Также оценка предложений будущих посланий осуществляется в процессе периодических встреч, консультаций Президента России с руководителями фракций Государственной Думы, членами Совета Федерации, главами субъектов Российской Федерации.

Правовая природа посланий, как отмечалось во введении, определена недостаточно точно. В связи с тем, что полномочие обращаться к Федеральному Собранию закреплено за президентом в Конституции, можно утверждать о наличии правой природы. Однако Основной закон не определяет, что именно является правовым – сама конституционная обязанность выступать с ежегодным Посланием Федеральному Собранию или сам текст Послания, с последующей задачей реализации его положений.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию является документом стратегического планирования (таблица 24), разрабатываемым в рамках целеполагания[272]. Оно является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности России, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования.

Таблица 24. Документы стратегического планирования

Таблица 24. Документы стратегического планирования (окончание)

Во исполнение ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направления достижения указанных целей и решения важнейших задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также документы стратегического планирования, подлежащие разработке.

До недавнего времени отсутствовала практика создания специальных актов, которые были бы направлены на реализацию посланий. Исключением мог считаться указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти — порядок в стране»[273], в котором были обозначены направления политики Российской Федерации и делались выводы о положении в стране. Тем не менее, стоит отметить, что большая часть указаний, сформулированных в этом указе, не была реализована.

Палаты Федерального Собрания России по итогам заслушивания посланий Президента РФ принимают специальные постановления, направленные на реализацию намеченных в посланиях законопроектных мероприятиях.

Федеральные органы исполнительной власти также реагируют на послания главы государства принятием соответствующих правовых актов, которыми устанавливаются меры по реализации поставленных Президентом России задач. Пунктом 2.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти предусмотрено, что «планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направления деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации».

Субъекты Российской Федерации в развитие положений послания также принимают свои нормативные правовые акты.

Реализация предложений проверяется Контрольным управлением Президента Российской Федерации. Посредством контроля за реализацией ежегодного президентского Послания, по сути, обеспечивается контроль за реализацией намеченного политического курса в целом, на данном этапе происходит оценивание результатов и последствий осуществления публичных решений, а также адекватности средств, принятых для воплощения политического курса.

Итогами контроля становится как то, что глава государства может издать соответствующий указ или распоряжение, дать поручение о принятии мер по устранению и недопущению нарушений в исполнении актов и решений, выйти с законодательной инициативной в Государственную думу о принятии нового закона или внесении изменений или дополнений в действующий, так и то, что результаты контроля учитываются при подготовке очередного Послания.

Безусловно, важно, чтобы государственная политика формировалась не только «сверху», но и в данном процессе активно участвовало само население страны, граждане. В современных государствах развиты формы непосредственного и опосредованного участия населения в формировании государственной политики.

Ведущий способ участия граждан в формировании государственной политики – их активная деятельность в политических партиях и общественных организациях.

В последние годы в России реализовано несколько форм участия населения в формировании государственной политики:

1. Общественные обсуждения законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.

Практика общественного обсуждения проектов законов, в том числе основного закона – Конституции, - не нова. Так, при обсуждении проекта Конституции СССР 1936 г. приняло участие около 75 млн. чел., было внесено более 1,5 млн. предложений, многие из которых были опубликованы в периодической печати[274]. Впоследствии в похожем порядке обсуждался проект Конституции СССР 1977 г.

В современной российской истории можно назвать также несколько примеров общественного обсуждения законопроектов:

- длительный процесс формирования новой российской Конституции – в формах специальной Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России, Конституционного Совещания, созванного по инициативе Президента России, последующего обсуждения после внесения проекта Конституции Президентом России[275];

- общественное обсуждение проектов Налогового кодекса РФ в 1997-1998 гг., реализованное посредством справочных правовых систем;

- общественное обсуждение законопроектов «О полиции», «Об образовании» в 2010-2011 гг.[276]

В целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке федеральных конституционных законов, федеральных законов, затрагивающих основные направления социально-экономического развития государства, был принят указ Президента РФ № 167[277]. Инициирует общественное обсуждение данных законопроектов Президент Российской Федерации. Федеральный государственный орган, разработавший соответствующий законопроект, обязан разместить на своем или специализированном сайте текст законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления соответствующих замечаний, предложений гражданами России[278]. Соответствующий государственный орган обязан уведомить Президента России о результатах общественного обсуждения.

Интернет-площадку для обсуждения законопроектов организовала и Государственная Дума Федерального Собрания России[279].

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения»[280] все федеральные органы исполнительной власти с 15 апреля 2013 года обязаны размещать на портале regulation.gov.ru информацию о подготовке нормативных правовых актах, а также организовывать его общественное обсуждение.

Также на Едином портале regulation.gov.ru размещаются проекты нормативных правовых актов, подлежащие оценке регулирующего воздействия (ОРВ), а также результаты их публичного обсуждения и процедур оценки в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318[281].

Таким образом, с 2013 года на Едином портале доступна вся информация о ходе подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, прохождения антикоррупционной экспертизы, а также процедуры оценки регулирующего воздействия.

Любой посетитель портала regulation.gov.ru сможет принять участие в обсуждении проекта нормативного правового акта, размещаемого ведомствами, и направлять в удобной для него форме (электронной или письменной) предложения по его улучшению. При этом на портале можно будет с помощью современных сервисов для пользователей ознакомиться с паспортом проекта акта, в котором будет отражаться ход работы над проектом, отзывы и предложения участников общественного обсуждения, позиции ведомства-разработчика.

2. Реализация общественных инициатив и петиций.

В данном направлении объединены традиционный способ взаимодействия граждан и государственных органов – работа с обращениями граждан[282] – и опыт развитых государств мира в сфере общественных инициатив и петиций.

Первые электронные системы общественных инициатив были реализованы в Шотландии[283], некоторых штатах Австралии[284], Новой Зеландии, немецком Бундестаге.

Система электронных петиций в Кабинет министров Великобритании была открыта в 2010 г.[285] Аналогичная система начала функционировать на сайте Белого дома в 2011 г.[286]

О необходимости разработки соответствующей отечественной системы общественных инициатив было заявлено в программном указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[287]. Соответствующий сайт был отрыт в 2012 году[288]. Правила рассмотрения данных общественных инициатив были утверждены указом Президента России[289].