Механизмы реализации и направления государственной политики

Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества при главенствующей роли государства, его органов. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Эффективность выполнения мероприятий зависит от реалистичности поставленных целей, взаимодействия всех организаторов и участников реализации политического курса, поддержки его социальными группами и политическими лидерами.

Для реализации государственной политики органы государства разрабатывают соответствующие программы, мобилизуют необходимые ресурсы, организуют и координируют деятельность участников.

Начальным этапом реализации государственной политики является нормотворческая (правотворческая) деятельность, обеспечивающая возведение государственной воли в закон. Распределение полномочий между государственными органами в сфере нормотворчества складывалось исторически и также закреплялось нормативными правовыми актами. Сформулированные на основе данной практики важнейшие принципы разграничения полномочий (федерализма, разделения властей) создают современную концептуальную основу для нормотворчества. Системность нормотворческому процессу придают различия в юридической силе нормативных правовых актов, принимаемых различными органами, особые юридико-технические приемы изложения правовых норм (при этом уровень юридической техники прямо зависит от правовой культуры общества).

Нормотворческий (правотворческий) процесс складывается из ряда стадий:

1. Стадия нормотворческой (правотворческой) инициативы.

2. Решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план работ и т.п.

3. Разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение.

4. Рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, которой уполномочен его принять.

5. Принятие нормативного акта.

6. Доведение содержания принятого акта до его адресатов.

Более подробное раскрытие о правотворческом процессе представлено в пособии «Основы права».

Реализация правовых предписаний (правоприменение) также может быть разложено на несколько стадий:

1. Установление фактической основы дела, исследование всех существенных юридических фактов.

2. Установление юридической основы дела, выбор соответствующей нормы права и установление ее подлинности (действительности).

3. Принятие решения по делу.

4. Оформление правоприменительного акта.

Важными элементами политического цикла являются контроль, мониторинг, оценка реализации государственной политики.Контрольгосударственной политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления отклонений от принятых норм и принятия мер по их устранению. Он может быть внешним и внутренним, в последнем выделяют вертикальный и горизонтальный уровни. В сфере государственного управления существуют такие виды контроля, как: президентский, парламентский, административный, судебный и гражданский. Разновидностями контроля являются проверка, исполнение, надзор. Цели контроля зависят от конкретной ситуации (контроль в интересах граждан, политического или административного руководства и пр.). Осуществляется контроль посредствомконтрольного механизма,включающего информационную систему (оценка результатов, мониторинг) и организационную систему (структуры и процедуры). Кконтрольным технологиямотносят оценку программ, финансовые отчеты, аудиторские проверки, инспекции, опросы руководителей и пр.

Мониторинг –процесс регулярного сбора и анализа информации о ходе реализации политики, включающий механизм реагирования на возможные и реальные угрозы и отклонения от намеченного плана. Мониторинг слагается из информационной, аналитической и оперативной подсистем. В основе мониторинга лежит система показателей (индикаторов). Мониторинг проектов, целевых программ проводится с использованием таких групп индикаторов, как прямые и косвенные, количественные и качественные, специальные, сложные индикаторы и индексы. Собранная информация анализируется – определяются типы и характер ошибок, отклонений, их влияние на достижение целей. Выработка рекомендаций по их устранению, внесению изменений в стратегию политики, ее содержание – задача оперативной системы. Результаты мониторинга помогают уполномоченным на то органам в принятии решений о будущем политики/программы.

Оценка реализации государственной политики –совокупность способов изучения и измерения фактических результатов завершенной или находящейся на стадии завершения политики/программы, применяемая в целях ее совершенствования. Оценка есть сбор и анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определение изменений и современного состояния, оценка выгод и затрат. Оценка, в отличие от мониторинга, проводится по мере необходимости, носит разовый характер. Проведение оценочных процедур необходимо на всех этапах политического цикла. Смысл оценки состоит в возможности усовершенствовать политику и определить ее результаты.

Оценка государственной политики складывается из таких элементов, как оценка процесса реализации, оценка последствий, оценка результатов, оценка экономической эффективности, оценка уровня удовлетворенности граждан, оценка инструментов, методов реализации политики.

После проведения оценки и представления ее результатов для руководителя возможно принятие следующих решений: продолжение политики/программы; успешное завершение; модификация политики/программы; прекращение при ее неудаче.

Государственная политика может быть классифицирована в зависимости от уровня ее реализации (общегосударственная, региональная, политика субъекта Российской Федерации, местная), сферы общественной жизни и объекту воздействия. Ответственность за формирование и реализацию политики в соответствующей сфере или по отношению к конкретному объекту возлагается, как правило, на достаточно ограниченный круг государственных органов (а также органов местного самоуправления, общественных организаций).

Одним из наиболее обширных направлений государственной политики является экономическая политика, обеспечивающая придание желаемой направленности экономическим процессам, решение стоящих перед обществом экономических (и социально-экономических в целом) проблем, которые вызваны циклическим, волнообразным развитием экономики. В зависимости от того, в какой фазе находится национальная экономика, формируется тот или иной тип экономической политики государства. Основными индикаторами, как правило служат, величина и динамика валового внутреннего продукта, совокупного спроса и предложения, доходов и потребления, цен, занятости и безработицы. Экономическая политика тесно связана с идеологией, а также внешнеэкономическими и внешнеполитическими факторами.

Социальные аспекты экономической политики проявляются в том, что государство в лице компетентных органов, принимая экономические решения, формируя бюджет, выделяя государственные ассигнования, вынуждено учитывать социальную реакцию разных слоев населения, в противном случае возможно нарастание социальных протестов, повышение общественной конфликтности.

Основным субъектом, обеспечивающим формирование экономической политики в России, является Правительство Российской Федерации. В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О долгосрочной государственной экономической политике»[290] в качестве приоритетных мер данной политики обозначены:

- создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г.;

- увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% внутреннего валового продукта к 2015 г. и до 27% - к 2018 г.;

- увеличение производительности труда к 2018 г. в 1,5 раза относительно уровня 2011 г.;

- повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 г. до 50-й в 2015 г. и до 20-й – в 2018 г.

Государственная экономическая политика в зависимости от используемых инструментов может быть разделена на политику экономического развития[291], поддержки и развития малого и среднего предпринимательства[292], защиты конкуренции[293], антимонопольную[294], фискальную (бюджетно-налоговую)[295], монетарную (денежно-кредитную)[296], внешнеэкономическую[297]. Формированием и реализацией данных направлений занимаются федеральные органы исполнительной власти (Министерство экономического развития России, Министерство финансов России, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба), Центральный Банк России, государственные органы субъектов Российской Федерации.

Государственная экономическая политика формируется и реализуется на основе прогнозов[298], планов и программ.

Вторым мощным направлением государственной политики является социальная политика. Стратегическими целями социальной политики являются:

- создание условий для реализации гражданами своих прав на образование[299], по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития общества;

- улучшение состояния здоровья населения на основе реально доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества лечебных услуг[300], развития массовой культуры и спорта[301];

- развитие культурного потенциала и сохранение культурного наследия страны, обеспечение единства культурного пространства и доступности культурных ценностей широким слоям населения[302];

- создание эффективного цивилизованного рынка труда[303];

- усиление адресности социальной поддержки населения[304];

- обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы, повышение реального размера пенсий[305];

- создание условий для осуществления права граждан на жилище с учетом их платежеспособного спроса и в соответствии с социальными стандартами жилищных условий[306].

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»[307] основными индикаторами на ближайшую перспективу должны стать:

- увеличение к 2018 г. размера реальной заработной платы в 1,4-1,5 раза;

- доведение в 2012 г. средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе;

- доведение к 2013 г. средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе;

- доведение к 2018 г. средней заработной платы преподавателей и мастеров производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, работников учреждений культуры до средней заработной платы в соответствующем регионе;

- повышение к 2018 г. средней заработной платы врачей, преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных сотрудников до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе;

- увеличение к 2020 г. числа высококвалифицированных работников, с тем, чтобы оно составляло не менее трети от числа квалифицированных работников;

- создание ежегодно в период с 2013 по 2015 год до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов;

- разработать к 2015 г. и утвердить не менее 800 профессиональных стандартов;

- создать к 2015 г. в малых городах не менее пяти центров культурного развития;

- создать к 2018 г. 27 виртуальных музеев;

- увеличить к 2018 г. в два раза количества выставочных проектов, осуществляемых в субъектах Российской Федерации;

- увеличить к 2018 г. в целях выявления и поддержки юных талантов число детей, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях, до 8% от общего числа детей и т.п.

В связи с многонациональным составом населения Российской Федерации особую остроту приобретает национальная (этнонациональная) политика[308].

В 1990-е годы актуальность получила и региональная политика – вследствие существенных различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. В настоящее время приоритеты в развитии регионов отданы субъектам Российской Федерации, входящим в три федеральных округа – Дальневосточный, Северо-Кавказский и Крымский. Для каждого из округов образованы самостоятельные федеральные министерства по развитию этих территорий.

В последние годы осуществляется пересмотр основных положений политики национальной безопасности[309]. Основную роль здесь играет Президент Российской Федерации. Он:

- определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности;

- утверждает Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности.

Подготовку соответствующих решений Президента Российской Федерации осуществляет Совет Безопасности.

Любое государство формирует и реализует внешнюю политику – в отношении других государств и международных организаций. Министерство иностранных дел России, подведомственные ему российские дипломатические и консульские представительства обеспечивают решение данных задач. Россия является государством-учредителем Организации Объединенных Наций, постоянным членом Совета Безопасности ООН – одного из шести «главных органов» данной организации, на который возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности.

Специфическое направление внешней политики России – взаимодействие с соотечественниками, постоянно проживающими за рубежом, а также политика культурного обмена и популяризации российской культуры за рубежом (в ведении Россотрудничества и Министерства культуры России).

Выводы

Система ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами, и программ, направленных на осуществление поставленных целей, представляет собой государственную политику.

Государственная политика формируется и реализуется в рамках так называемого политического цикла, предполагающего последовательный выбор альтернатив и реализацию решений.

Государственная политика имеет системный характер, может быть классифицирована в зависимости от сферы жизнедеятельности, объекта воздействия, инструментов управленческой деятельности.

Контрольные вопросыизадания

1. Охарактеризуйте понятие «государственная политика».

2. Охарактеризуйте содержание каждой стадии политического цикла.

3. Проанализируйте возможности и практику участия населения в формировании государственной политики.

4. На примере конкретного федерального органа исполнительной власти охарактеризуйте особенности формирования государственной политики в конкретной сфере.

5. На основе указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596-601 и данных государственной статистики охарактеризуйте степень достижения заявленных в указах показателей.

Библиографический список

Основная литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2010. – С. 254-296.

2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. – М.: Юрайт, 2013. – С. 112-138.

3. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С. 137-153.

4. Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление (в 2 ч.): Часть 1. – М.: РОССПЭН, 2006. – С. 65-157.

5. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. – С. 76-134.

Дополнительная литература

1. Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: Предпосылки, особенности, структура. – М.: ЮКЭА, 2002. – С. 304-387, 553-578.

2. Иванов В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. – М.: ИНФРА-М, 2011. – С. 13-33, 51-143.

3. Куликов В.И. Организация государственных учреждений России. – М.: Академия, 2011. – С. 34-75.

4. Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М.:.ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – С. 132-186.

5. Система органов государственной власти России / Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвили, В.Н. Белоновский и др. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – С. 174-199.

8. Модернизация и эффективность
государственного управления

План

8.1.Эффективность государственного управления.

8.2. Современные административные реформы.

8.3. Административные реформы в России.