Правительство Российской Федерации и система федеральных органов исполнительной власти

Доминирующее значение в системе государственного управления играют органы исполнительной власти (исполнительные и исполнительно-распорядительные органы государственной власти). Исполнительная власть как основная составная часть власти административной – это наиболее традиционная ветвь государственной власти в России. Она последовательно осуществлялась разнообразными и многочисленными административными органами, в начале XIXв. в России сформировалась министерская система.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Эта конституционная формулировка нередко объявляется некорректной, так как абсолютизирует положение Правительства в осуществлении исполнительной власти. В соответствии с законодательством отдельные полномочия исполнительной власти осуществляются Президентом России, который, в частности, осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти. Исполнительную власть также осуществляют федеральные министерства, службыи агентства, их территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство России является федеральным исполнительным органом общей компетенции, который обладает широкой компетенцией в сферах развития экономики, социально-культурной деятельности, административно-политического строительства, правоохранительной деятельности. Как коллегиальный орган исполнительной власти Правительство состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч. 2 ст. 130 Конституции России). Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Для решения оперативных вопросов Правительство Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации может образовать Президиум Правительства Российской Федерации.

Правовой статус и порядок деятельности Правительства РФ регулируются главой 6 Конституции РФ, федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[212], федеральными законами, а также значительным количеством подзаконных актов, среди которых особое место занимают указы и распоряжения Президента РФ, постановления и другие акты Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (таблица 17). Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Федеральным законом достаточно подробно регулируется правовой статус членов Правительства. В частности, Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы РФ сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.

Пребывание в составе Правительства РФ накладывает на его членов определенные ограничения, в частности, они не вправе:

- быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления;

- занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности и т.п.

Таблица 17.Руководители Правительства России (с 1990 г.)

Организацию работы Правительства России определяет Регламент[213].

Основные направления деятельности Правительства определяются Председателем Правительства.

Председатель Правительства организует работу Правительства, ведет заседания Правительства, систематически проводит совещания с членами Правительства, руководителями федеральных служб и федеральных агентств, органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности Правительства, поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству, принимает решения по оперативным вопросам.

Председатель Правительства систематически информирует Президента России о работе Правительства.

Заместители Председателя Правительства (в соответствии сраспределениемобязанностей) рассматривают конкретные вопросы деятельности Правительства, координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, обеспечивают исполнение ими решений Президента России и Правительства, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов.

Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенный день недели, но не реже 1 раза в месяц.Внеочередные заседания Правительства проводятся по решению председателя Правительства.

При Правительстве России создаются координационные и совещательные органы, руководство и координацию деятельности которых ведут председатель, заместители председателя Правительства, отдельные федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти (советы, в том числе наблюдательные, экспертные и координационные, правительственные комиссии).

Для обеспечения деятельности Правительства России и председателя Правительства, а также организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений сформирован особый государственный орган – Аппарат Правительства России.

Одновременно с кандидатурами своих заместителей и федеральных министров Председатель Правительства РФ представляет Президенту также предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время она детально регулируется указом Президента РФ от 21 мая 2012 г.[214]

Начиная с 2004 г. в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство России, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (таблицы 18.1, 18.2)[215].

Таблица 18.1Федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту Российской Федерации[216]

Таблица 18.2. Федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Правительству Российской Федерации

Внутренняя структура федеральных министерств различна: у министра, как правило, один (реже – несколько) первый заместитель, несколько обычных заместителей, включая заместителя-статс-секретаря, отвечающего за взаимодействие министерства с другими государственными органами; министерство состоит из департаментов, главных управлений, управлений, отделов; некоторые федеральные министерства имеют свои представительства за пределами территории России, а также территориальные органы. Несмотря на общую тенденцию к унификации статуса федеральных министерств, наблюдаемую с 2003 г., внутренняя структура остается более консервативной.

Например, у министра внутренних дел России:

- два первых заместителя, один из которых является главнокомандующим внутренними войсками МВД России;

- один заместитель министра – статс-секретарь;

- четыре обычных заместителя министра (в том числе руководитель Следственного департамента МВД России).

У министра обороны России:

- два первых заместителя, один из которых является начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации;

- один заместитель министра – статс-секретарь;

- семь обычных заместителей министра (в том числе один – руководитель Аппарата Министерства обороны России).

У министра природных ресурсов и экологии:

- один первый заместитель министра;

- четыре обычных заместителя министра, в том числе двое одновременно совмещают эту должность с должностями руководителей Федерального агентства по недропользованию и Федерального агентства лесного хозяйства.

У министра транспорта России:

- один заместитель министра – статс-секретарь;

- шесть обычных заместителя министра.

Таким образом, на федеральном уровнепроизошло чёткое разделение функций органов исполнительной власти в зависимости отих организационно-правовых форм. Однакоправоприменительная практика не всегда согласуется с нормативно установленной системойфедеральных органов исполнительной власти.

Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации и взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, установлены постановлениями Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[217] и «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»[218].

Структура и штатное расписание центрального аппарата федерального органа исполнительной власти утверждаются руководителем федерального органа исполнительной власти в пределах фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий), установленных Президентом Российской Федерации или Правительством, с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений.

Структура и штатное расписание аппарата территориального органа федерального органа исполнительной власти утверждаются руководителем территориального органа в пределах установленного фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий) на основе утвержденной схемы размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений.

Федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан[219].

Нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с утверждаемыми Правительством правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[220].

Подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. Проекты нормативных правовых актов до их подписания подлежат обязательному согласованию с юридической службой федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти (лицом, исполняющим его обязанности).

При федеральном органе исполнительной власти образуются координационные и совещательные органы, также формируются ведомственные и межведомственные рабочие группы для обсуждения проектов нормативных правовых актов, выработки предложений по формированию государственной политики в установленной сфере.

Также в федеральном органе исполнительной власти может быть образована коллегия как постоянно действующий совещательный орган при руководителе соответствующего органа. Коллегия образуется и возглавляется руководителем федерального органа исполнительной власти.

В целях представления интересов Российской Федерации в зарубежном государстве, создания благоприятного имиджа государства, организации предоставления государственных услуг за пределами территории России могут быть образованы представительства федеральных органов исполнительной власти (МИД, МВД, Россотрудничество и т.п.).

Для реализации компетенции федерального органа исполнительной власти образуются территориальные органы. В зависимости от компетенции органа исполнительной власти территориальные органы могут быть созданы на уровне федерального округа, нескольких субъектов Российской Федерации, экономического района, одного субъекта Российской Федерации, межрайонном уровне в пределах субъекта Российской Федерации, в пределах административно-территориальной единицы высшего уровня в субъекте Российской Федерации (район, город).