Эффективность государственного управления

Проблема эффективности государственного управления существовала всегда. Со времен Платона философия, а затем и специализированные науки неутомимо ищут формулу власти, способную обеспечить стабильность общественных систем и благополучие граждан. Конец 1970-х – начало 1980-х гг. ознаменовался для США, Канады, Австралии, Новой Зеландии, многих европейских государств повсеместными административными реформами, в которых отразились неудовлетворенность эффективностью функционирования сложившихся государств и попытки найти государственное устройство, оптимальное в новых исторических условиях. В нашей стране этот поиск завершился крахом советского государства, «шоковой терапией» 1990-х и попытками выстроить «вертикаль власти», сопровождавшимися экономической деградацией.

Эффективность государственного управления часто увязывается с общими процессами модернизации[310].

Оценка эффективности системы государственного управления представляет собой одну из самых сложных проблем теории государственного управления. Сложность этой проблемы, по мнению О.В. Гаман-Голутвиной[311], определена:

- отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль;

- тем, что продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции;

- тем, что она предполагает оценку наряду с непосредственными опосредованных результатов и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.);

- многофакторностью процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и др.).

Существуют различные концептуальные модели, каждая из которых пытается найти и обосновать механизм повышения эффективности деятельности государственной власти. Рассмотрим основные из них:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (К.Левин, Р.Лайкерт, Р.Хауз, П.Херсии др.) считают, что эффективность организации связана со стилем руководства (управления), лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств, департаментов и ведомств, системами и методами их подбора, критериями оценки выполнения поставленных задач и профессиональным развитием.

2.Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Представители данного направления (М. Вебер, Г. Шмидт и др.), акцентируют внимание на разграничении администрирования и иерархической структуры, функциональной специализации, точных правил работы, а также четкомрегламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, что позволяет создать необходимые предпосылки для получения эффективных результатов деятельности государственной власти.

3. Подход, основанный на теориижизненных циклов (И.Адизес, К.Бланшар, Ф.Модильяни др.). Основной концептуальной идеей данного подхода является идея взаимосвязи эффективности работы государства и воздействии постоянных или временных коалиций или групп внутри системы управления. Эта взаимосвязь обуславливает процесс и характер принятия решений в государственных структурах, что связывают с жизненным циклом развития организации.

4. Концепция профессионализма (М.Вебер, Г.Беккер, Т.Парсонси др.) основано на предположении о том, что эффективная деятельностьгосударственной власти в полной мере зависит от уровняпрофессионализации представителей органов государственной власти, наличия профессиональных чиновников, от уровня их подготовки, компетентности и профессионализма.

5. Концепция экономической ответственности (модели О. Харта – А. Шлейфера – Р. Вишны, Д. Норта) положила в основу эффективности государственной власти экономический подход,который доказывает, что повышение качества деятельности государственной власти обусловлено созданием и развитием механизма конкуренции среди министерств, ведомств, служб и системой внедрения инноваций, а также наличием системы подотчетности государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Несмотря на то, что каждая из выше представленных концепцийвыбирает один из управленческих механизмов, общим для них является то, что они все направлены на поиск путей повышения качества и эффективности государственного управления.

При рассмотрении проблемы оценки деятельности органов государственного управления разные авторы применяют разную терминологию:

а) оценка результативности;

б) оценка качества;

в) оценка эффективности.

Под оценкой результативности подразумевается степень достижения ожидаемого результата, а под оценкой качества понимается оценка соответствия свойств предмета или явления их сущности. Что касается оценки эффективности, то существует различное понимание данного понятия.

Термин «эффект» (от лат. effectus) обозначает какое-либо действие, состояние объекта, соответственно, термин «эффективный» (от лат. effectivus) обозначает действенный, дающий желаемый результат. Можно отметить, что эффект от государственного управления представляет собой способность субъекта государственного управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях. При этом эффект характеризует скорее возможное умножение усилий используемых средств государственного бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов государственного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее. В наиболее простой трактовке понятие эффективность характеризуется следующим образом – способность приносить эффект, оказывать действие. Данное определение понятия эффективность можно интерпретировать как качественную оценку эффективности. Существует также и иной подход: эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение. В литературе вышеприведенное определение относится к термину «экономическая эффективность», данное понятие наиболее полно разработано в науке.

Большинство авторов сводит понятие эффективность к соотношению полученных результатов к затраченным ресурсам, однако существуют и другие стороны данного понятия. Следует заметить, что подход к оценке эффективности как соотношению полученного результата к затратам имеет большой недостаток: не учитывается качество произведенного продукта или услуги.

Цель управленческой деятельности государства – это получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой. При составлении определенной базы сравнения такое соотнесение позволяет осуществить процесс оценки эффективности. При этом под эффективностью понимается отношение результатов деятельности (эффекта) организации или человека к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). В связи с этим можно выделить два направления оценки эффективности деятельности органов государственного управления:

– экономическая эффективность – количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности, онахарактеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях;

– социальная эффективность – качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.

В сфере государственного управления главным результатом деятельности органов государственной власти в основном является социальный эффект, под которым обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории государства и в ряде случаев – за его пределами, повышение качества предоставляемых государственных услуг и т.д. Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению (в отличие от экономического), и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят в государстве. Он измеряется косвенными результатами, например, сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки и т.д.

Г.В. Атаманчук выделяет три уровня социальной эффективности управления[312]:

- общую социальную эффективность, характеризующую общий результат функционирования какой-либо системы управления – совокупный вклад субъектов и объектов управления в общественную жизнедеятельность;

- специальную социальную эффективность, раскрывающую уровень организации и функционирования собственно субъектов управления – совокупную управленческую деятельность соответствующих подсистем и органов;

- конкретную социальную эффективность, показывающую, каким образом и с какими результатами осуществляют свою деятельность отдельные управленцы, подразделения и органы в определенной системе управления.

Любая оценка эффективности управленческой деятельности имеет субъективный характер, вместе с тем существуют средства повышения объективности такого рода оценок. С начала XXв. в разных государствах появляются специализированные органы, в задачи которых входит оценка эффективности других публичных структур.

Однако, наибольший интерес к созданию комплексной системы индикаторов эффективности государственного управления проявился во второй половине XXв. в связи с деятельностью международных организаций (ООН, Всемирный банк, ОЭСР и т.п.).

Наиболее известные методики эффективности государственного управления представлены в таблице 25.

Таблица 25. Методики эффективности государственного управления

В России в рамках проведения административной реформы в 2007 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[313]. В дальнейшем перечень показателей был изменен[314] (табл. 26), была разработана методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[315].

Таблица 26. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

На сегодня принято несколько нормативных правовых актов (чаще указов Президента Российской Федерации), посвященных оценке деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, однако сколь более системным, помимо указа № 1199, является только Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607[316].