Административные реформы в России

Для современной России актуализация административных реформ была связана с начатыми в конце 1980-х гг. преобразованиями. Перестройка и «новое мышление», ставшие идеологической основой для нового этапа модернизации, вскоре были заменены на коренной слом социально-экономических отношений, переход к рыночной экономике. Это не могло не отразиться на механизме государства, однако, будучи достаточно консервативным элементом общества, из-за отсутствия политической воли, экономических и социальных ресурсов, система государственного управления продолжала сопротивляться ее административному переустройству. Можно выделить следующие этапы, предшествовавшие современной административной реформе:

а) 1990-1993 гг. –департизация государственного аппарата[322], формирование федеральных (российских) органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств, постепенное отдаление органов исполнительной власти от законодательных (представительных) органов, формирование условий для противодействия между законодательными и исполнительными органами;

б) 1994-1996 гг. – формирование системы государственного управления в соответствии с принятой в конце 1993 г. Конституцией России включение в нее новых государственных органов, сохранение типологии и компетенции старых федеральных органов исполнительной власти;

г) 1996-1998 гг. – осмысление сущности необходимых административных преобразований, разработка первой концепции реформирования системы государственного управления (не была обнародована);

д) 1999-2002 гг. –подготовка Концепции государственного строительства (реализация отложена в связи с экономическим кризисом, сменой правительства и Президента), подготовка проекта административной реформы.

Непосредственно административная реформа была начата в 2003-2004 гг. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»[323] была создана Комиссия по административной реформе Правительства РФ, а постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 было утверждено Положение о данной комиссии[324]. Позднее в целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом[325].

В таблице 27 представлена характеристика этапов административной реформы в России.

Центральной проблемой первого этапа административной реформой стала проблема разграничения полномочий между органами исполнительной власти. В 1990-начале 2000-х гг. в России функционировала весьма сложная система исполнительных органов, включавшая на федеральном уровне, помимо Правительства России (часто менявшего свой статус, структуру и степень влияния на подведомственные федеральные органы исполнительной власти), министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, федеральные надзоры, департаменты, управления; на уровне субъектов РФ существовала либо похожая на федеральную структура органов, подведомственных региональным президентам или правительствам (в республиках), либо (в других субъектах РФ) – региональная администрация как единственный орган (в соответствии с законом РФ № 2449-1[326], вследствие чего его структура была сложной, многие подразделения имели, по сути, самостоятельный статус, обладая правами юридических лиц).

Вследствие сложности и длительности процесса формирования органов исполнительной власти накапливались функции, полномочия, которые выполнялись сразу несколькими органами (дублировались). Отдельные полномочия в данной ситуации в принципе не выполнялись (например, по реализации федерального закона «О ветеранах»).

Многообразие форм государственных органов и сложность их внутренней организационной структуры не были обоснованы.

Принятые последовательно два указа Президента Российской Федерации[327] в какой-то степени решили данную проблему применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, однако вплоть до 2012 г.[328] предпринимались попытки игнорировать логику распределения полномочий между органами исполнительной власти, имеющих разные организационно-правовые формы, даже на небольшое время были возвращены государственные комитеты[329].

Таблица 27. Этапы административной реформы в России

В преддверии второго этапа административной реформы Правительством Российской Федерации были приняты два важных постановления[330], установившие общие правила разработки регламентов взаимодействия и регламентов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.[331] наиболее важными задачами проведения административной реформы были обозначены разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, регламентацию процедур деятельности органов исполнительной власти по реализации государственных функций и государственных услуг. Реализация данных мероприятий осуществлялась не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. В развитие положений Концепции административной реформы был принят федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[332].

При получении государственных и муниципальных услуг заявители (физические и юридические лица) имеют право на:

- получение услуги своевременно и в соответствии со стандартом ее предоставления;

- получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления услуг, в том числе в электронной форме (на Едином портале государственных и муниципальных услуг Российской Федерации[333], так и на сайтах государственных органов);

- поучение услуг в электронной форме (если это не запрещено законом), а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации (по выбору заявителя);

- досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения услуг;

- получение услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными многофункциональным центром и органами, предоставляющими услуги.

Законодательством Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг. С заявителей взимаются государственная пошлина за предоставление государственных и муниципальных услуг, плата за предоставление государственных и муниципальных услуг, плата за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг[334] и реестры муниципальных услуг. Уполномоченным органом по ведению информационного ресурса федерального реестра является Министерство экономического развития Российской Федерации, оператором – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Основной идеей создания системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) является реализация принципа «одного окна», когда гражданин освобождается от необходимости хождения по различным инстанциям[335]. Данный элемент был внесен в программу административной реформы (вместе с «предоставлением информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме») распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 г. № 157-р[336]. Основными функциями МФЦ являются:

- прием запросов заявителей о предоставлении государственных и муниципальных услуг;

- представление интересов заявителей при взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

- представление интересов государственных органов, органов местного самоуправления при взаимодействии с заявителями;

- информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ, о ходе выполнения запросов о предоставлении услуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг;

- взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, а также с организациями, участвующими в предоставлении услуг;

- выдача заявителям документов по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- прием, обработка информации из информационных систем государственных органов, органов местного самоуправления, а также выдача заявителям на основании такой информации документов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 года, в Российской Федерации должно быть обеспечено создание МФЦ по принципу «одного окна» в каждом городском округе и муниципальном районе. При этом должна быть обеспечена реализация целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601[337], в соответствии с которыми доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» должны получить к 2015 году не менее 90% граждан и уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составить к 2018 году не менее 90%.

До 2008 г. развертывание сети МФЦ в регионах России осуществлялось в рамках пилотных проектов, так в декабре 2008 г. был открыт первый филиал государственного автономного учреждения Новосибирской области «Многофункциональный центр организации предоставления государственных и муниципальных услуг Новосибирской области»[338] в городе Оби. На момент написания пособия филиалы МФЦ также функционировали в городе Новосибирске (3), городе Бердске, Барабинском, Искитимском, Карасукском, Коченёвском, Кочковском, Куйбышевском, Купинском, Маслянинском, Мошковском, Татарском. Убинском, Чановском, Черепановском, Чулымском районах, мобильные офисы (на технической базе микроавтобуса FordTransit). Помимо предоставления государственных и муниципальных услуг ГАУ Новосибирской области «МФЦ» предоставляет бесплатную юридическую помощь[339].

Кроме того, в рамках второго этапа административной реформы были реализованы задачи по:

- оптимизации функций органов исполнительной власти (в частности, в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Новосибирской области, была пересмотрена структура органов исполнительной власти) и противодействие коррупции (принят специальный федеральный закон[340] и начата реализация Национальной стратегии противодействия коррупции[341]);

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества (принятие федерального закона о работе с обращениями граждан[342], формирование общественных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти[343]);

- ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- внедрению системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- созданию системы саморегулируемых организаций[344].

Поскольку в 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., то Правительством России была подготовлена и утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы[345]. Этот период охватывает третий этап административной реформы.

В направлении обеспечения снижения административных барьеров, объективно, наиболее важным является совершенствование механизмов (всей системы) государственного контроля и надзора. В первую очередь это касается регламентации самих административных процедур контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающей прозрачность данного механизма, но, с другой стороны, - и установления ограничений для самодеятельности должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления[346].

В части же повышения доступности государственных и муниципальных услуг приоритетными являлись комплексная оптимизация (реинжиниринг) порядка предоставления наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг (показатели – существенное снижение нагрузки на заявителя за счет увеличения количества мест получения государственных и муниципальных услуг, сокращение количества предоставляемых документов, сокращения сроков получения государственных и муниципальных услуг, расширение возможности предоставления услуг в электронном виде, а также обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах.

Проведение мероприятий административной реформы не было завершено в конце 2013 года, поскольку, как на федеральном, так и на региональном уровнях, продолжают действовать другие федеральные и региональные государственные и ведомственные целевые программы, предусматривающие решение задач, традиционно рассматриваемых в рамках административно-управленческого реформирования:

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- совершенствование процедур принятия государственных и муниципальных решений;

- противодействие коррупции и профессионализация государственных и муниципальных служащих;

- обеспечение участия граждан в решении общегосударственных, региональных и местных проблем.

Ориентиром в совершенствовании государственного управления до 2018 года служат нормы Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601, а также иных указов, принятых в 7 мая 2012 г.

Выводы

Государственное управлениедолжно быть результативным и эффективным. С развитием общественных отношений возникает необходимость в модернизации системы управления общественными отношения, изменении системы государственных органов, проведении административных реформ.

Зарубежный опыт модернизации и проведения административных реформ может быть использован другими государствами.

В России реализация административных реформ начата в 2000-е гг.: первоначально на федеральном уровне была изменена структура федеральных органов исполнительной власти, проводилась политика сокращения административных барьеров, стандартизации и регламентации деятельности государственных органов, обеспечения доступности и качества предоставляемых государственных и муниципальных (публичных в целом) услуг.

Контрольные вопросыизадания

1. Охарактеризуйте подходы и определению эффективности государственного управления.

2. Обоснуйте причины проведения административных реформ.

3. Охарактеризуйте практику проведения административных реформ за рубежом (в том числе в государствах – бывших республиках СССР).

4. Сравните понятия «государственная функция», «государственная услуга».

5. На основе анализа административного регламента предоставления государственной услуги постройте схему ее предоставления.

6. Сравните практику организации многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в России и за рубежом.

Библиографический список

Основная литература

1. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М.: Контракт; ИНФРА-М, 2006. – С. 1-217.

2. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М.: Контракт,2008. – С. 1-147.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2010. – С. 395-464.

4. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. – М.: Юрайт, 2013. – С. 224-308.

5. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. – С. 47-75.

Дополнительная литература

1. Административныепроцедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. – М.: Статут, 2011. – С. 13-133.

2. Байдаков С.Л.Многофункциональный центр предоставления государственных услуг: модель, назначение и принципы организации: опыт Центрального административно округа г. Москвы / С. Байдаков, Г. Озеров, О. Савельев. – М.: Олимп-Бизнес, 2013. – С. 6-142.

3. Литвинцева Е.А. Администрирование государственных цслуг. Лицом к гражданам / Е.А. Литвинцева, В.С. Карпичев, В.Л. Романов и др. – М.: Проспект, 2015. – С. 15-231.

4. Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ / В.С. Мокрый, А.А. Сапожников, О.С. Семкина; под ред. А.А. Сапожникова. – М.: КноРус, 2008. – С. 79-170.

5. Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М.:.ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – С. 62-78.

6. Эффективность государственного управления / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. – М.: За экон. грамотность, 1998. – 846 с.

Заключение

Описание основ государственного управления, представленное в данном пособии, не претендует на то, чтобы считаться всеобъемлющим. Причинами этого являются системность и многоаспектность самой системы государственного управления, присущая ей динамика, разнообразие форм государства, способов и методов государственно-управленческого воздействия на общественные отношения.

Для освоения дисциплины «Основы государственного и муниципального управления» необходимо ознакомиться с разными точками зрения, представленными в рекомендуемой литературе, основными нормативными правовыми актами (федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, актами иных государственных органов). Важно обратить внимание на периодический пересмотр и обновление нормативных правовых актов, вызванные изменением политической, социально-экономической ситуации, идеологическими факторами.

Данное пособие является своеобразным продолжением изученного вами учебника «Введение в специальность»[347] и имеет продолжение – вторую часть[348], в которой дана характеристика основам муниципального управления.

Наиболее важные вопросы дисциплины «Основы государственного и муниципального управления» составляют основу базовой части программы государственного междисциплинарного экзамена по направлению «Государственное и муниципальное управление», поэтому к изучению материалов пособия вы можете вернуться при подготовке к итоговой государственной аттестации.

Государственный (или муниципальный) служащий, сотрудник государственной или муниципальной организации (предприятия, учреждения, корпорации), аппарата общественной организации или политической партии, а, собственно, именно такими мы видим выпускников нашего института по направлению «Государственное и муниципальное управление» должны обладать комплексом знаний и представлений, умений и навыков, определенной мотивацией служения интересам государства и общества. Важно не просто держать эти знания и навыки при себе, их надо реализовывать в профессиональной служебной деятельности, передавать гражданам. Именно в отсутствии или недостатках прямой и обратной связи скрывается большинство проблем в сфере государственного управления, когда одни (служащие) не могут, а другие (граждане) не понимают целей и ценностей соответствующего государственно-управленческого воздействия.

Надеемся, материал пособия поможет студентам, которые в будущем будут выполнять роли и служащих, и граждан, разобраться в организации государственного управления, теоретико-методологических подходах к управлению общественными отношениями.

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ИМУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В двух частях

Часть 1

Максим Юрьевич ЗЕНКОВ