Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации

Парламентаризм — это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой при сложившейся выборной системе власти.

Становление органов народного представительства в политической системе современной России имеет многовековую историю – от вече, Боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного совета, до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.

Современный этап развития парламентаризма в России, связанный с формированием и функционированием Федерального Собрания – Парламента Российской Федерации, многие авторы называют собственно парламентским, поскольку, как в царское, так и советское время в государстве создавались представительские органы, законодательная деятельность которых была ограничена. Вместе с тем, как в период Земских соборов, Государственных дум начала XXв., советский период, складывалась национальная практика парламентаризма, некоторые традиции которой были восприняты при формировании современной Конституции России.

þТак, Государственная Дума названа в честь представительного органа Российской империи с законодательными полномочиями – Государственной Думы, образованной в соответствии с Высочайшим манифестом от 17 октября 1905 г.[199] В Верховном Совете СССР (начиная с 1936 г.) и Верховном Совете России (с 1989 г.) существовал Совет национальностей как палата, представляющая интересы субъектов соответствующих федеративных государств (в СССР – союзной республики, автономной ССР, автономной области и автономного округа; в России – республик, автономных областей и округов, краев, областей и городов федерального значения), которые можно рассматривать в качестве праобраза Совета Федерации.

Одной из главных функций Федерального Собрания является рассмотрение и принятие законов. Как законодательный орган Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством принятия федерального бюджета и утверждения отчетов о его исполнении, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Состав палат, как и принципы их формирования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом, в соответствии с законом о внесении изменений в Конституцию России № 11-ФКЗ[200] после вступления в силу данного закона в состав Совета Федерации будут входить представители Российской Федерации (в составе не более 10% от членов Совета Федерации), назначенные Президентом России.

При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Порядок формирования обеих палат устанавливается федеральными законами.Порядок формирования Государственной Думы и Совета Федерации менялся несколько раз по политическим причинам.

Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трех установленных Конституцией Российской Федерации случаях:

- для заслушивания посланий Президента Российской Федерации;

- для заслушивания посланий Конституционного Суда;

- для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Государственная Дума состоит из 450депутатов, ровно половина из которых избирается напрямую и в один тур по результатам голосования в одномандатных округах. Вторая половина формируется политическими партиями России, преодолевшими 5%-ый барьер по результатам голосования за списки партий. Именно такая схема действовала на выборах в российский парламент в 1993-2003 годах и будет действовать снова, начиная с 2016 года. В 2007 и 2011 годах все 450 депутатов Госдумы определялись по результатам голосования за партийные списки, а проходной барьер равнялся 7% (партийный состав депутатов Государственной Думы 1-6 созывов представлен в таблице 12). Депутатом Государственной думы может быть избрангражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать ввыборах.

Таблица 12. Партийный состав депутатов Государственной Думы

Основная задача Государственной Думы - рассмотрение и принятие федеральных законов (в том числе федеральных конституционных законов, законов России о поправках к Конституции РФ)[201]. Рассмотренный в трех чтениях законопроект, после принятия его в третьем чтении становится федеральным законом и передается для дальнейшего одобрения Совету Федерации (либо напрямую – на подпись Президенту России).

Статья 103 Конституции РФ определяет следующие полномочия Госдумы:

- дача согласия Президенту Российской Федерациина назначениепредседателя Правительства Российской Федерации;

- заслушивание ежегодных отчётов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой;

- решение вопроса о доверииПравительству Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности председателяЦентрального банка Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности председателяСчётной палаты Российской Федерациии половины состава еёаудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего;

- объявлениеамнистии;

- выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

В соответствии сост. 99Конституции Российской Федерации Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

Не позднее, чем за две недели до дня начала работы Государственной Думы нового созыва распоряжением Председателя Государственной Думы формируется временная депутатская рабочая группа по подготовке первого заседания Государственной Думы нового созыва. Временная депутатская рабочая группа формируется из числа избранных на новый срок депутатов Государственной Думы пропорционально количеству депутатских мандатов, полученных каждым федеральным списком кандидатов. Временная депутатская рабочая группа избирает из своего состава руководителя временной депутатской рабочей группы и его заместителя (заместителей).

Временная депутатская рабочая группа:

- утверждает схему размещения депутатов Государственной Думы нового созыва в зале заседаний Государственной Думы;

- формирует проект порядка работы первого заседания Государственной Думы нового созыва;

- утверждает перечень документов и материалов, подлежащих раздаче депутатам Государственной Думы к первому заседанию Государственной Думы нового созыва;

- готовит на основе принципа пропорционального представительства федеральных списков кандидатов, получивших депутатские мандаты, предложения по составу Счетной комиссии Государственной Думы, Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Временного секретариата Государственной Думы;

- решает иные вопросы организации первого заседания Государственной Думы нового созыва.

Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители фракций по согласованию между ними.

Внутреннюю организацию и работу Государственной Думы определяет Регламент[202].

На первых заседаниях Государственной Думы депутатами определяется руководство палатой: избираются председатель, первые заместители, заместители председателя Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы (таблица 13):

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка палаты;

- организует работу Совета Государственной Думы;

- осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной думы, в том числе назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц Аппарата;

- представляет палату во взаимоотношениях с государственными органами, общественными организациями, должностными лицами, парламентами и иными государственными органами иностранных государств;

- подписывает постановления Государственной Думы, направляет в Совет Федерации или Президенту России проекты законов России о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные и федеральные законы.

Таблица 13. Председатели Государственной Думы

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя Государственной Думы в его отсутствие, по поручению Председателя Государственной Думы ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом и распределением обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы.

Избранные депутаты Государственной Думы образуют фракции. Полное наименование фракции соответствует названию политической партии, в составе списка которой избраны депутаты. Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и его заместителя (заместителей). В составе фракции численностью свыше 100 человек могут образовываться внутрифракционные группы. Депутат Государственной Думы может состоять только в одной фракции. В случае депутата из фракции его полномочия прекращаются.

Государственная Дума образует комитеты (таблица 14) и комиссии. Комитеты являются основными органами палаты, участвующими в законотворческом процессе. Формируются, как правило, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Председатели комитетов, их первые заместители и заместители избираются большинством голосов от общего числа депутатов по представлению депутатских объединений.

К полномочиям комитетов относятся:

- внесение предложения по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц;

- осуществление предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой;

- подготовка проектов постановлений Государственной Думы;

- подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

- подготовка в соответствии с решением палаты запросов в Конституционный суд Российской Федерации;

- в соответствии с решениемСовета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы подготовка проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы вКонституционный суд Российской Федерации;

- организация проводимых Государственной Думой парламентских слушаний;

- заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

- анализ практики применения законодательства.

Таблица 14. Состав комитетов Государственной Думы VIсозыва

Государственная Дума образует комиссии в случаях и порядке, установленных законодательством. Комиссии образуются на срок, не превышающий срока полномочий Думы данного созыва. В Думе VI созыва существует шесть комиссий:

- по вопросам депутатской этики;

- по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы;

- по правовому обеспечению развития организаций оборонно-промышленного комплекса РФ;

- по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

- по строительству зданий и сооружений, предназначенных для размещения Парламентского центра;

- Счётная комиссия.

Совет Государственной Думы - орган, создаваемый для подготовки организационных решений палаты. В него входятпредседатель Государственной Думыи руководителифракций. Может также входить не более двух руководителей внутрифракционных групп с правом решающего голоса. Правом совещательного голоса в Совете Государственной Думы обладаютзаместители председателя палатыи председателидумских комитетов. В случае отсутствия Совета руководителя фракции, по его поручению в заседании может принимать участие его заместитель.

Совет Государственной Думы составляет программу работы палаты на очереднуюпарламентскую сессию, направляет поступившие в палатузаконопроектына рассмотрение в думские комитеты, назначаетпарламентские слушанияи внеочередные заседания, составляет календарь рассмотрения вопросов, распределяет обязанности между заместителями председателя Государственной Думы, рассматривает бюджетную смету палаты, утверждает планы международных связей Государственной Думы, принимает решение о награждении почётной грамотой ипочётным знаком Государственной Думыза заслуги в развитии парламентаризма.

Для правового, организационного,документационного,аналитического,информационного, паспортно-визового,финансового,транспортного,материально-технического,хозяйственного,жилищного,социально-бытового,медицинского,санаторно-курортного,протокольного,культурного обеспечения деятельности депутатовГосударственной Думы создается Аппарат Государственной Думы. Руководитель, заместители руководителя Аппарата Государственной Думы назначаются распоряжением председателя Государственной Думы по согласованию с Советом Государственной Думы по представлению комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Основная форма работы Государственной Думы - заседания, которые проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания.

На заседании Государственной Думы помимо депутатом могут присутствовать Президент России, полномочный представитель Президента России в Государственной Думе, председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, председатель Правительства Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, полномочный представитель Правительства России в Государственной Думе, члены Конституционного Суда России, Верховного Суда России, председатель Счетной палаты России, заместитель председателя Счетной палаты России, Уполномоченный по правам человека в России, Генеральный прокурор России, председатель Центральной избирательной комиссии, члены Общественной палаты России, руководители и заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, представители политических партий, не представленных в Государственной Думе, представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты, представители средств массовой информации.

Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями. Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.

Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. По решению Совета Государственной Думы в иные дни могут проводиться дополнительные заседания Государственной Думы. На заседаниях ведутся протоколы и стенограммы, они подлежат обязательному опубликованию. Заседания Государственной думы транслируются парламентским телевидением[203].

На заседаниях Государственной Думы в 17 часов проводится «час голосования». На «час голосования» выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были предметом обсуждения палаты.

Решения принимаются простым или квалифицированным большинством (в зависимости от рассматриваемого вопроса).

Одна из организационных форм работы Государственной Думы – парламентские слушания, целью которых является обсуждение законопроектов и их концепций, международных договоров, подлежащих ратификации, проекта бюджета и отчета о его исполнении, а также иные вопросы общественной значимости, находящиеся в ведении Государственной Думы. Парламентские слушания, как и пленарные заседания Государственной Думы, могут быть открытыми и закрытыми. Слушания организуются, как правило, ответственным комитетом (комиссией), могут быть межкомитетские слушания. Парламентские слушания представляют собой форму общественного обсуждения и общественного участия в законодательном процессе, поскольку в них принимают участие ученые, эксперты, общественные деятели, разрабатывающие проблематику, касающуюся предмета слушаний.

Одним из действенных способов парламентского контроля является парламентское расследование. Формально и содержательно парламентское расследование значительно отличается от расследования, проводимого уполномоченными на то органами государства. Парламент в ходе расследования не может принимать решений, имеющих уголовно-правовые последствия, а может лишь констатировать нарушения закона и передать материалы компетентным структурам, которые обязаны их рассмотреть и в случае необходимости провести полноценное расследование.

В России институт парламентского расследования введен федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[204]. Предмет парламентского расследования в России ограничен грубым или массовым нарушением конституционных прав и свобод и обстоятельствами, связанными с природными и техногенными катастрофами. При этом прямо оговаривается, что парламентскому расследованию не может подвергаться деятельность Президента России.

Помощник депутата Государственной Думы – лицо, оказывающее депутату организационно-техническую помощь и выполняющее по его поручению отдельные функции, кроме тех, которые депутат обязан выполнять лично[205]. Депутат Государственной Думы вправе иметь до 5 помощников, в том числе не более 2 из них могут работать непосредственно в Государственной Думе (на основе срочного служебного контракта или трудового договора), остальные помощники (на условиях трудового договора) будут работать в регионе, который представляет соответствующий депутат. Также депутат Государственной Думы может иметь до 40 помощников (на общественных началах).

Помощник депутата:

- ведет запись на прием к депутату Государственной Думы и проводит предварительный прием;

- готовит аналитические, информационные, справочные и другие материалы, необходимые депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий;

- получает по поручению депутата Государственной Думы в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий;

- организует встречи депутата Государственной Думы с избирателями;

- ведет делопроизводство;

- выполняет иные поручения депутата Государственной Думы, предусмотренные срочным служебным контрактом или срочным трудовым договором.

Государственная Дума является активным участником практически всех международных и региональных парламентских структур со своим особым местом в международном парламентском клубе (парламентских ассамблеях Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Черноморского экономического сотрудничества, Северном Совете, Межпарламентской ассамблеи Православия, Конференции парламентариев Арктического региона, Парламентской конференции Балтийского моря, межпарламентских ассамблеях государств-участников СНГ, ЕврАзЕс, ОДКБ, Парламентском собрании Союза Беларуси и России). Государственная Дума является членом Межпарламентского союза[206].

Совет Федерации – вторая палата Федерального Собрания Российской Федерации[207], часто ошибочно называемая верхней. Совет Федерации занимает по отношению к Государственной Думе, напротив, подчинённую роль (как в законодательном процессе, так и в решении других вопросов).

Согласностатье 102 Конституции Российской Федерациик ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введениичрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использованияВооруженных Сил Российской Федерацииза пределами территории Российской Федерации;

- назначение выборов Президента Российской Федерации;

- отрешение Президента Российской Федерации отдолжностив порядкеимпичментапосле выдвижения соответствующего обвинения Государственной Думой (для принятия решения необходимо большинство в две трети состава палаты);

- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (назначения осуществляются по представлению Президента Российской Федерации);

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации (также осуществляется по представлению президента);

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава её аудиторов.

При рассмотрении принятых Государственной Думой законов, Совет Федерации не имеет права внесения поправок, а может либо одобрить, либо отклонить закон в целом. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Для принятия федеральных конституционных законов необходимо одобрение трёх четвертей голосов Совета Федерации, в случае отклонения Советом Федерации проекта федерального конституционного закона,ветоне может быть преодолено Государственной Думой.

Как весь Совет Федерации в целом, так и его отдельные члены обладают правом законодательной инициативы, однако законы о поправках в конституцию могут быть внесены либо Советом Федерации как коллегиальным органом, либо группой численностью не менее одной пятой от конституционного состава палаты.

В отличие от Государственной Думы, где депутаты избираются непосредственно населением, Совет Федерации только первого созыва формировался выборным путем в соответствии с переходными положениями Конституции России 1993 г. В дальнейшем, использовались разные способы формирования данной палаты, не предполагающие активного участия граждан в данном процессе, в итоге, что отмечено в ряде исследований, определяющее влияние на принятие решений в Совете Федерации получил его аппарат[208].

Также, в отличие от Государственной Думы, Совет Федерации функционирует фактически непрерывно (начиная с 1996 г.), новые члены Совета Федерации сменяют своих коллег, ранее представлявших соответствующий субъект Российской Федерации. Количество членов Совета Федерации на протяжении всего периода существования палаты менялось в связи с изменением количества субъектов Российской Федерации (в настоящее время – 85 субъектов России представляет 170 членов Совета Федерации).

Деятельностью Совета Федерации руководит Председатель, избираемый членами Совета Федерации из своего числа на срок полномочий соответствующего члена Совета Федерации (таблица 15).

Председатель Совета Федерации в соответствии с Регламентом палаты[209]:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

- ведёт заседания палаты;

- подписывает постановления Совета Федерации;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда России и Генерального прокурора России;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты, распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями председателя Совета Федерации;

- организует работу Совета палаты, ведет его заседания, координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

- представляет палату во взаимодействии с государственными органами России и зарубежных государств, органами местного самоуправления, общественными объединениями, международными организациями;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

Таблица 15. Председатели Совета Федерации

На срок своих полномочий как членов Совета Федерации избираются первый заместитель и заместители председателя Совета Федерации, которые:

- замещают председателя Совета Федерации в его отсутствие;

- по поручению председателя Совета Федерации подписывают постановления палаты, издают распоряжения;

- по поручению председателя Совета Федерации осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

Органами Совета Федерации являются:

- Совет палаты;

- комитеты Совета Федерации (таблица 16);

- комиссия Совета Федерации по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации.

Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации, в его состав входят председатель, первый заместитель, заместители председателя Совета Федерации, председатели комитетов, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Заседания Совета палаты проводится, как правило, в день, предшествующий дню заседания Совета Федерации.

Таблица 16. Комитеты Совета Федерации

Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - орган, осуществляющийправовое,организационное,аналитическое,документационное,информационное,финансовое,материально-техническое, хозяйственное,транспортное,медицинскоеи социально-бытовое обеспечение деятельностиСовета Федерациии его органов, членов Совета Федерации. Действует на постоянной основе. Структура, штат, расходы на содержание аппарата Совета Федерации определяютсяпредседателем Совета Федерации.

Основная форма работы Совета Федерации - пленарное заседание, которые проводятся не реже, чем два раза в месяц. Совет Федерации, как правило, собирается на сессии: весеннюю (25 января – 15 июля) и осеннюю (16 сентября – 31 декабря). Заседания Совета Федерации могут быть открытыми и закрытыми.

Совет Федерации проводит те же мероприятия, что и Государственная Дума: парламентские слушания, конференции. Кроме того, как при Совете Федерации, так и при его председателе созданы дополнительные (экспертные, консультативные) органы, обеспечивающие участие в принятии решений представителей общественности. Также при Совете Федерации действует телевидение палаты[210].

Член Совета Федерации может иметь 5 помощников, работающих на условиях служебного контракта или трудового договора, а также до 40 помощников на общественных началах.

Совет Федерации участвует в качестве члена в тех же межпарламентских объединениях, что и Государственная Дума, а также в работе Конгресса местных и региональных властей Совета Европы[211].