ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

КОДЕКСЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАЗДЕЛЫ III - VII

(Постатейный научно-практический комментарий)

Под общей редакцией

Кандидата юридических наук

В.А. ГУРЕЕВА

Научный редактор - доктор юридических наук,

Профессор

В.В. ГУЩИН

Вып. III - IV

Коллектив авторов

Баранов Виктор Алексеевич - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского и арбитражного процесса Финансового университета при Правительстве РФ - ст. ст. 191 - 196.

Белоусов Олег Владимирович - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Финансового университета при Правительстве РФ - ст. ст. 247 - 256.

Береснев Алексей Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - ст. ст. 223 - 225.

Глазунова Ирина Николаевна - кандидат юридических наук, судья Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда - ст. ст. 257 - 272.1.

Голубева Ангелина Рафиковна - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - ст. ст. 319 - 323.

Гороховский Николай Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Московского государственного индустриального университета - ст. ст. 273 - 308.

Гуреев Владимир Александрович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - предисловие, ст. ст. 217 - 222, 225.10 - 240 (в соавторстве с А.А. Овчинниковым).

Жулина Марина Георгиевна - и.о. начальника Правового управления Федеральной службы судебных приставов - ст. ст. 197 - 201.

Качалова Анна Валерьевна - кандидат юридических наук - ст. ст. 212 - 216, 222.1 - 222.9, 225.1 - 225.9.

Малашенко Александр Михайлович - и.о. начальника отдела судебной защиты и судебно-аналитической деятельности Правового управления Федеральной службы судебных приставов - ст. ст. 202 - 211.

Овчинников Алексей Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - ст. ст. 217 - 222, 225.10 - 240 (в соавторстве с В.А. Гуреевым).

Парфенчиков Артур Олегович - директор Федеральной службы судебных приставов - главный судебный пристав Российской Федерации - ст. ст. 318, 324 - 332.

Рыжов Константин Борисович - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры международного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - ст. ст. 241 - 246.

Сивохин Максим Евгеньевич - кандидат юридических наук - ст. ст. 309 - 317.

Скуратовская Маргарита Михайловна - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - ст. ст. 189 - 190.

Предисловие

Арбитражный процессуальный кодекс РФ представляет собой свод процессуальных правил, направленных на разрешение возникающих экономических споров, обеспечивая тем самым стабильность и поступательное развитие социально-экономических отношений в современной России.

За более чем 10-летний период своего действия АПК РФ доказал не только право на самостоятельное правовое регулирование арбитражного судопроизводства, но и возможность создания более смелой и прогрессивной модели воздействия на складывающиеся в указанной сфере процессуальные отношения.

С момента введения в действие Кодекс не оставался неизменным, он подвергался модификации с учетом появления новых внутренних и внешних факторов, а также складывающейся судебной практики. Принятие в этот период 23 федеральных законов, изменяющих и дополняющих его, убедительно доказывает сделанный вывод.

В то же время было бы неправильным говорить об изменчивости правовых норм, содержащихся в статьях Кодекса, и, как следствие, неустойчивости правового регулирования. Такие базовые процессуальные институты, как: подведомственность и подсудность; лица, участвующие в деле; доказательства и доказывание; обеспечительные меры; процессуальные сроки - фундаментальные процессуальные категории, остаются стабильными на протяжении всего периода действия АПК РФ.

Последние годы сопровождались достаточно серьезными нововведениями, которые, в частности, были направлены на создание в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам, а также реформирование рассмотрения дел в порядке упрощенного судопроизводства. Все это свидетельствует о том, что процесс развития современного арбитражного процессуального законодательства, в основе которого лежит рассматриваемый Кодекс, еще далек от своего завершения.

Представленный комментарий направлен прежде всего на разъяснение вопросов, связанных с применением положений Кодекса в контексте как конкретной арбитражно-судебной практики, так и правовых позиций Конституционного Суда РФ. Значительное внимание уделяется анализу постановлений Пленума ВАС РФ, информационных писем Президиума ВАС РФ, что позволило соотнести имеющуюся региональную практику применения отдельных статей Кодекса с руководящими разъяснениями высшей судебной инстанции, выявив в результате некоторые расхождения в судебном толковании норм процессуального права.

Авторский коллектив искренне надеется на то, что представленный вашему вниманию комментарий АПК РФ окажется полезным для практикующих юристов, преподавателей, аспирантов, студентов.

В.А.Гуреев,

кандидат юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой

организации службы судебных приставов

и исполнительного производства

Российской правовой академии

Министерства юстиции РФ

24 июля 2002 года N 95-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 28.07.2004 N 80-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ,

от 31.03.2005 N 25-ФЗ, от 27.12.2005 N 197-ФЗ, от 02.10.2007 N 225-ФЗ,

от 29.04.2008 N 58-ФЗ, от 11.06.2008 N 85-ФЗ, от 22.07.2008 N 138-ФЗ,

от 03.12.2008 N 229-ФЗ, от 28.06.2009 N 124-ФЗ, от 19.07.2009 N 205-ФЗ,

от 09.03.2010 N 20-ФЗ, от 30.04.2010 N 69-ФЗ, от 27.07.2010 N 194-ФЗ,

от 27.07.2010 N 228-ФЗ, от 23.12.2010 N 379-ФЗ, от 06.04.2011 N 65-ФЗ,

от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 12.07.2011 N 210-ФЗ, от 03.12.2011 N 389-ФЗ,

от 08.12.2011 N 422-ФЗ, от 25.06.2012 N 86-ФЗ, от 30.12.2012 N 317-ФЗ,

с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ

от 16.07.2004 N 15-П, от 17.11.2005 N 11-П,

Определением Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 22-О,

Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.03.2008 N 6-П)

Раздел III. ПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ ПЕРВОЙ

ИНСТАНЦИИ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Глава 22. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ

ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Статья 189. Порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Комментарий к статье 189

1. Рассмотрение и разрешение арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, представляет собой вид арбитражного судопроизводства в рамках единой процессуальной формы рассмотрения и разрешения дел, возникающих в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коршунов Н.М. Гражданский процесс: Учеб. для вузов. М., 2010.

Факт существования названного вида судопроизводства предопределяется особенностями конституционных и административных правоотношений, выступающих в качестве предмета судебного разбирательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Поляков И.Н. Доступность и эффективность гражданского судопроизводства: насущные проблемы и пути их решения // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 31 января - 1 февраля 2001 г. М., 2001. С. 316 - 322.

Однако, анализируя вопросы подведомственности рассмотрения дел административной юрисдикции, необходимо сказать о следующем. Для определения по конкретному делу компетенции арбитражного суда или суда общей юрисдикции необходимо руководствоваться положениями ГПК РФ и АПК РФ, так как суды общей юрисдикции также рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений. Неправильное определение подведомственности - распространенная причина судебных ошибок. Не случайно в руководящих постановлениях ВАС РФ, обобщающих практику рассмотрения той или иной категории дел, внимание обращается на правила их подведомственности.

Для определения подведомственности законодателем используются различные приемы. Для судов установлены некоторые общие критерии, которые позволяют во многих случаях отграничить подведомственность арбитражного суда от подведомственности суда общей юрисдикции. Такими критериями являются характер спорного материального правоотношения и субъектный состав спора.

Арбитражные суды рассматривают и разрешают возникающие из административных и иных публичных правоотношений дела:

- об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (гл. 23 АПК РФ);

- об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (гл. 24 АПК РФ);

- об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (гл. 25 АПК РФ);

- о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания (гл. 26 АПК РФ);

- иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В настоящее время в ст. 329 АПК РФ прямо предусмотрено, что постановления главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта РФ, старшего судебного пристава, их заместителей, судебного пристава-исполнителя, их действия (бездействие) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, по правилам, установленным гл. 24 АПК РФ.

Процессуальный порядок рассмотрения дел данной категории установлен в разд. III АПК РФ "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".

По общему правилу, закрепленному в ст. ст. 27, 29 АПК РФ, споры по данной категории дел должны носить экономический характер, т.е. возникать в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности организаций, являющихся юридическими лицами, и граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей. В случаях, установленных АПК РФ и другими федеральными законами, арбитражному суду подведомственны дела данной категории с участием образований, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Административно-правовые дела - это урегулированные нормами административного права публичные дела, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.

По своей правовой природе административные дела носят характер публично-правовых, но предметом проверки они предусматривают административные правоотношения, регулируемые нормами КоАП РФ и законодательства об административных правонарушениях.

Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства.

Участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями.

Основная цель арбитражного суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, - не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей.

Специфика рассмотрения административных дел сказывается на особенностях принимаемого по результатам разбирательства судебного решения и порядке его исполнения. В силу указанного обстоятельства арбитражный суд не связан доводами сторон, основаниями заявленных требований, поскольку обязан проверить законность оспариваемых актов и действий (бездействия) в полном объеме.

Именно это предопределяет основные особенности рассмотрения и разрешения в судах дел данной категории.

Как отмечалось выше, субъектный состав при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, отличается от субъектного состава по рассмотрению дел в порядке искового производства. Сторонами в административных и иных публичных правоотношениях являются заявители и заинтересованные лица (ст. 40 АПК РФ). В главе об основных положениях определена форма обращения в арбитражный суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, именуемая заявлением (ст. 4 АПК РФ).

В дело вступают заявители и лица, вовлекаемые в процесс по этим заявлениям. Эти субъекты пользуются аналогичными правами как истец и ответчик (ст. 41 АПК РФ). К ним относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица, юридические лица, предприниматели.

Отдельно следует отметить полномочия прокурора, которому предоставлено право обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ).

Государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ст. 53 АПК РФ).

Заинтересованными лицами являются должностные лица, государственные органы и органы местного самоуправления.

2. Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ (разд. I и II), с особенностями, установленными в разд. III. Вместо искового заявления подается заявление, существуют особые сроки обращения заявителей в суд и рассмотрения судом дел. Нет обязательного досудебного или претензионного порядка урегулирования спора. Однако в случае обращения инспекций ФНС России с заявлением о взыскании с организации, предпринимателя налоговых санкций необходимо соблюдение досудебного порядка, который заключается в предложении добровольно уплатить сумму налоговой санкции (ст. 104 НК РФ). Несоблюдение указанной досудебной процедуры влечет оставление заявления без рассмотрения (ст. 149 АПК РФ). В соответствии со ст. 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы освобождены от уплаты государственной пошлины. Не могут применяться положения АПК РФ о некоторых категориях искового производства, таких как увеличение или уменьшение исковых требований, отказ от иска, изменение предмета или основания иска, признание иска, предъявление встречного иска.

Подсудность дел, вытекающих из административных правоотношений и иных публичных правоотношений, определяется в порядке гл. 4 по общим правилам. Однако отдельные исключения устанавливаются в разд. III.

Общие правила устанавливают родовую подсудность для ряда категорий административных дел.

Высшему Арбитражному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативно-правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, если они затрагивают экономические права и интересы. Кроме того, ВАС РФ подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Правительственной комиссии по осуществлению иностранных инвестиций в Российскую Федерацию.

Дела, рассмотрение которых отнесено АПК РФ к компетенции Суда по интеллектуальным правам, впредь до начала деятельности Суда по интеллектуальным правам рассматриваются в соответствующем суде, принявшем их к производству. Это дела:

- об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в области правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, в том числе в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии;

- об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности, федерального органа исполнительной власти по селекционным достижениям и их должностных лиц, а также органов, уполномоченных Правительством РФ рассматривать заявки на выдачу патента на секретные изобретения;

- об оспаривании решений федерального антимонопольного органа о признании недобросовестной конкуренцией действий, связанных с приобретением исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, товаров, работ, услуг и предприятий.

Все остальные административные дела рассматриваются арбитражными судами субъектов РФ по правилам территориальной подсудности. Однако отдельные исключения устанавливаются разд. III АПК РФ. Например, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности по правилу ч. 1 ст. 208 АПК РФ подается по месту нахождения или по месту жительства заявителя.

Характер спорных правоотношений имеет прямое влияние на доказательственную деятельность в рассматриваемом виде производства.

3. В ч. 3 ст. 189 АПК РФ предусмотрены особенности распределения бремени доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Если в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания по общему правилу возлагается на лиц, участвующих в деле (каждое лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений), то по делам административного судопроизводства обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Предусмотренное в данной норме правило отражает особенности реализации принципа состязательности при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Понимая под состязательностью активную деятельность лиц, участвующих в деле, по сбору и раскрытию доказательств, АПК РФ обязывает суд осуществлять руководство состязательным процессом, содействовать участвующим в деле лицам в реализации их прав (ст. 9 АПК РФ).

В соответствии с ч. 5 ст. 66 АПК РФ суд истребует по своей инициативе доказательства от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, чьи акты и действия оспариваются, в случае непредставления ими доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Такое требование суда является обязательным, и за его нарушение налагается судебный штраф (ч. 9 ст. 66 АПК РФ).

Таким образом, в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, у арбитражного суда более активная позиция, чем в делах искового производства, поскольку, разрешая спор, возникший из административных или иных публичных правоотношений, суд не только реализует задачу обеспечения судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав предпринимателей, но и выполняет функцию нормоконтроля через судебную проверку законности и правомерности актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.

Статья 190. Примирение сторон

Комментарий к статье 190

Комментируемый АПК РФ впервые предусмотрел возможность примирения сторон, участвующих в экономическом споре, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Однако это правило имеет много оговорок и ограничений. Юридическое сообщество ведет теоретические дискуссии по вопросу заключения мировых соглашений при защите публично-правовых интересов, но до настоящего времени данная проблема остается наименее исследованной.

Комментируемая статья АПК РФ предусматривает возможность урегулирования споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Законодатель использует термин "соглашение", а не "мировое соглашение", отсылая нас при этом к гл. 15.

Действительно, проблема заключения мировых соглашений по делам, возникающим из публичных правоотношений, является дискуссионной на протяжении десятилетий. Нет единства мнений в вопросах о том, можно ли заключать мировое соглашение по административным делам, или существуют определенные ограничения в реализации данного права.

Разрешение споров из публичных правоотношений посредством мирового соглашения возможно лишь в том случае, если нормы, регулирующие эти отношения, носят диспозитивный, дозволительный характер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Материалы круглого стола "Заключение соглашения в порядке ст. 190 АПК РФ" // http://arbitr.tomsk.ru/amicable_agreement.html.

Другие представители юридического сообщества, наоборот, по-новому смотрят на понятие мирового соглашения, трактуя его в широком смысле и признавая его потенциал по спорам, носящим публично-правовой характер.

Например, один из сторонников разрешения публично-правовых споров посредством мировых соглашений профессор В.Ф. Яковлев отмечает, что мировое соглашение по публичным делам возможно и желательно, но при условии, что лицо, заключающее мировое соглашение от имени государства, действует в строгом соответствии с законом, не причиняя тем самым вред публичным интересам и не выходя за пределы своих полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См.: интернет-конференция Председателя ВАС РФ В.Ф. Яковлева "Досудебное урегулирование споров и урегулирование споров на ранней стадии судопроизводства" // http:www.arbitr.ru/news/press/20040219/index.htm.

Нет однозначного мнения о правовой природе соглашения, предусмотренного в ст. 190 АПК РФ, в качестве устранения конфликта интересов в налоговых спорах при оспаривании взыскиваемых сумм. Хотя имеются отдельные постановления о применении института мирового соглашения в налоговом споре при взыскании обязательных платежей и санкций (см., например, Постановление ФАС Московской области от 08.01.2004 N КА-А41/10810-03).

В настоящее время в соответствии с комментируемой статьей примирение со стороны государственных и муниципальных органов ограничивается взысканием налога в виде рассрочки или отсрочки его уплаты; по спору о признании недействительным ненормативного акта государственного или муниципального органа стороны могут договориться об изменении его условий.

В то же время, в отличие от классического мирового соглашения, заключаемого по делам, возникающим из гражданских правоотношений, в публично-правовой сфере мировое соглашение возможно только с учетом ряда ограничений.

Высший Арбитражный Суд РФ исходит из допустимости и правомерности заключения мировых соглашений по делам административного производства, если его условия не противоречат законодательству; при этом в данном случае применяются правила об утверждении мирового соглашения. Более того, ВАС РФ обращает внимание нижестоящих судов на то, что обязанность судей - принимать меры к примирению сторон.

Соглашение, предусмотренное комментируемой статьей, не названо мировым, хотя оно должно отвечать требованиям, предъявляемым ст. ст. 139 - 141 АПК РФ. Согласно ч. 4 ст. 139 АПК РФ такое соглашение должно быть утверждено арбитражным судом, в связи с чем суд выносит определение о прекращении производства по делу (ч. 5 ст. 141, ч. 2 ст. 150 АПК РФ) и в случае неисполнения соглашения обращает его к принудительному исполнению (ч. 2 ст. 142 АПК РФ).