Понятие системы налогов и сборов

Система налогов и сборов представляет собой совокупность налогов и сборов, взимаемых в установленном порядке на терри­тории Российской Федерации.

В настоящее время налоговое законодательство не содержит определения системы налогов и сборов. Согласно ст. 12—15 НК РФ в систему налогов и сборов входят: федеральные, ре­гиональные и местные налоги и сборы, а также государствен­ные и таможенные пошлины, отнесенные по своему статусу к федеральным налогам и сборам¹.

Ранее Закон РСФСР от 27 марта 1991 г. «Об основах налого­вой системы Российской Федерации»² оперировал понятием «налоговая система», которая определялась как «совокупность налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей (да­лее — налоги), взимаемых в установленном порядке» (ст. 2), т. е. фактически все обязательные платежи в бюджеты и вне­бюджетные фонды включались в налоговую систему. Придание всем указанным платежам налогового характера основывалось на отсутствии различий в понимании налога, сбора, пошлины, а также других платежей, которые одинаково рассматривались как «обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными акта­ми» (ст. 2). Налоговые платежи, по сути, включали как непо­средственно налоговые доходы, так и неналоговые доходы. Та­ким образом, Закон устанавливал понимание налоговой систе-

¹ Статья 13 НК РФ относит к федеральным налогам и сборам взно­сы в государственные социальные внебюджетные фонды. Однако в со­ответствии с гл. 24 НК РФ установлен единый социальный налог, предназначенный для мобилизации средств на государственное пенси­онное и социальное обеспечение (страхование), а также медицинскую помощь и выступающий, по сути, аналогом взносов в государственные социальные внебюджетные фонды.

² Ведомости РФ. 1992. № 11. Ст. 527.

Глава 3. Правовые основы системы налогов и сборов

59

мы в широком смысле, объединяя в ней всю совокупность бюджетных доходов.

Нормативное разграничение налоговых и неналоговых пла­тежей было закреплено в БК РФ, принятом 31 июля 1998 г. Так, Кодекс содержит ст. 41 «Виды доходов бюджетов», в ко­торой закреплено положение о том, что доходы бюджетов об­разуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. К налоговым до­ходам отнесены предусмотренные налоговым законодательст­вом Российской Федерации федеральные, региональные и ме­стные налоги и сборы, а также пени и штрафы (п. 2 ст. 41). Отсылка к налоговому законодательству РФ влечет необходи­мость обращения к НК РФ с целью определения сущности платежей, входящих в налоговые доходы бюджета. Это особо подчеркивает важность параллельного развития налоговой и бюджетной отраслей законодательства, несогласованность ко­торых может затруднять решение вопроса об элементном со­ставе налоговой системы. НК РФ определяет штраф как де­нежное взыскание, являющееся налоговой санкцией (ст. 114), а пеней признает денежную сумму, которую налогоплатель­щик, плательщик сборов или налоговый агент должны выпла­тить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сбо­ров, в том числе налогов или сборов, уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ, в бо­лее поздние, чем установлено законодательством о налогах и сборах, сроки (ст. 75). Более того, ст. 282 БК РФ наложение штрафа и начисление пени называет в числе мер, применяе­мых к нарушителям бюджетного законодательства. Понятие налога и сбора содержит ст. 8 НК РФ, которая определяет их в качестве обязательных платежей. Это свидетельствует о том, что в настоящее время термином «налоговые платежи» охва­тываются только два вида обязательных бюджетных плате­жей — налоги и сборы. Таким образом, в узком смысле нало­говая система представляет собой систему налогов и сборов в Российской Федерации.

Налоговая система понимается как целостное единство вхо­дящих в нее налогов и сборов. Специфика налоговой системы заключается в особенностях каждого из составляющих ее эле-

60

Раздел I. Теоретические основы налогового права

ментов •— налогов и сборов, а также в характере взаимосвязи между ними. Отдельные налоги и сборы должны продуктивно сосуществовать между собой, а налоговая система в целом — с внешней социально-экономической средой. Налоговая систе­ма РФ имеет трехуровневое построение со следующим эле­ментным составом: верхний уровень — федеральные налоги и сборы; средний — региональные налоги и сборы; нижний — местные налоги и сборы.

Для России как федеративного государства наиболее важны взаимосвязи налогов и сборов по уровням управления, по­скольку налоговая система призвана обеспечивать сбалансиро­ванность федеральной, региональной и местной властей по­средством наделения их налоговой компетенцией.

Иерархическая трехуровневая система налогов и сборов должна предусматривать четкое разделение компетенции орга­нов власти каждого уровня в налоговых отношениях. Однако именно в федеративном государстве система налогов и сборов потенциально содержит противоречие, которое заключается в проблеме разделения налоговой базы и прав по собиранию на­логов и сборов на своей территории между Федерацией и ее субъектами.

Существует три принципиально различных подхода к разде­лению налоговых поступлений (компетенций) между уровнями. При первом подходе каждый уровень — федеральный, регио­нальный и местный — имеет собственные («непересекающие­ся») налоги, которые вводятся соответствующими органами власти и полностью поступают в соответствующие бюджеты. Второй подход предусматривает соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами власти и управления различ­ных уровней (как правило, при введении вышестоящими орга­нами определенных предельных ставок). При третьем подходе поступления от одних и тех же общегосударственных налогов распределяются в определенной пропорции между уровнями бюджетной системы. В мировой практике, как правило, в чис­том виде ни один из вариантов не применяется, а используются комбинации нескольких форм.

Налоговая система РФ складывается под влиянием разных социально-политических, экономических и финансовых усло-

Глава 3. Правовые основы системы налогов и сборов

61

вий. В каждом государстве существуют свои виды налоговых систем, поскольку они складывались под воздействием различ­ных влияний. Иногда налоговые системы существенно отлича­ются друг от друга по набору налогов, их структуре, ставкам, налоговой базе, налоговым льготам и т. д.

Наиболее отличающейся от налоговой системы РФ является налоговая система США, поскольку развитие налоговой сферы здесь базируется на принципе полной налоговой автономии штатов. Субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и реализуют свою налоговую политику, при этом виды и разме­ры налогов и пороговые суммы налогообложения в тех или иных штатах значительно различаются между собой. США яв­ляются примером формирования практически самостоятель­ных налоговых систем федерального и регионального уровней. В истории развития российской налоговой системы существо­вал период, когда субъекты Федерации обладали безграничной налоговой самостоятельностью¹, что привело к введению в субъектах Федерации дополнительных, сверх предусмотренных в Законе РФ об основах налоговой системы налогов. По сути, введение огромного неконтролируемого количества дополни­тельных налогов свидетельствовало об отсутствии единой на­логовой системы государства и существовании множества авто­номно функционирующих региональных налоговых систем. Субъекты Федерации не смогли разумно использовать налого­вые полномочия, что привело впоследствии к их существенно­му ограничению. Основной причиной этого являлось недоста­точно четкое нормативно-правовое регулирование налоговых отношений в государстве.

Налоговая система — это взаимосвязанная совокупность на­логов и сборов, сложившихся в данном государстве под воздей-

¹ Пункт 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формиро­вании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоот­ношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» (Российская газета. 1994. 6 янв.) устанавливал, что дополнительные налоги и сборы в субъектах Федерации, не предусмотренные законо­дательством Российской Федерации, могут вводиться решениями ор­ганов государственной власти субъектов Федерации.

62

Раздел I. Теоретические основы налогового права

Глава 3. Правовые основы системы налогов и сборов

63

ствием социально-политических, экономических и финансовых условий.

Налоговую систему государства характеризуют экономиче­ские и политико-правовые показатели. К числу важнейших экономических показателей системы налогов и сборов относят­ся соотношение прямого и косвенного налогообложения, уро­вень налогообложения (налоговый гнет), динамика налоговых платежей и др. Основные политико-правовые показатели нало­говой системы составляют соотношение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в налоговой сфере, приоритеты налогово-правовой политики и др.

Универсальным'показателем налоговой системы государст­ва, генерирующим в себе все остальные ее характеристики, яв­ляются принципы, на которых строится система налогов и сбо­ров в государстве.