Налог как правовая категория: понятие, признаки, сущность

Налоги появились вместе с государством и использовались им как основной источник средств для содержания органов го­сударственной власти и материального обеспечения ими своих функций. С тех пор в мире многое изменилось, новые черты приобрели задачи и функции государства. Однако главное на­значение налогов как источника средств, обеспечивающих функционирование государства, сохранилось, хотя их роль ста­ла многозначной. В концентрированном виде исключительную значимость налогов для функционирования государства можно выразить словами К. Маркса: «Налог — это материнская грудь, кормящая правительство. Налог — это пятый бог рядом с соб­ственностью, семьей, порядком и религией... В налогах вопло­щено экономически выраженное существование государства»¹.

Ни одно государство не может нормально существовать без взимания налогов; с другой стороны, налоги — это один из признаков государства. Тесная взаимосвязь и взаимообуслов­ленность обязательных платежей и государства придают налогу комплексное содержание. В основе налогов лежат экономиче­ские и юридические понятия, соотношение которых зависит от политических процессов, происходящих в государстве. Относи­тельно комплексной структуры термина «налог» русский эко-

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 7. С. 83.

26

Раздел I. Теоретические основы налогового права

номист М. М. Алексеенко еще в XIX в. отмечал: «С одной сто­роны, налог — один из элементов распределения, одна из со­ставных частей цены, с анализа которой (т. е. цены) собственно и началась экономическая наука. С другой — установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну из функций государства»¹.

Налог как правовая категория имеет свое определение, со­держание и сущность, нормативное закрепление которых явля­ется необходимым условием для осуществления государством и муниципальными образованиями своей финансовой деятельно­сти. Налог является основной, системообразующей категорией налогового права. Именно от сущности налога, от внутреннего его содержания зависят определение предмета налогового пра­ва, конструирование его Общей и Особенной части, деление на институты. Не менее важную роль выполняет категория «на­лог» и для уяснения места налогового права в системе финан­сового права Российской Федерации. Особую значимость юри­дическая характеристика налога имеет для урегулирования из­вечного конфликта между частной и публичной формами собственности. Точная формулировка дефиниции налога спо­собствует определению круга прав и обязанностей субъектов налоговых правоотношений, правильному практическому при­менению всего налогового законодательства.

Дефиниция налога претерпела длительную и сложную эво­люцию, характер которой еще раз доказывает правильность вы­вода о неотделимости процессов развития государства и нало­гообложения. В общих чертах история взглядов на понятие на­лога отражена в работе Э. Селигмана и Р. Стурма «Этюды по теории обложения», в которой авторы выделили семь ступеней понимания рассматриваемой категории. «Вначале господствую­щей является идея дара. В средние века индивидуум делает по­дарок правительству... На второй ступени правительство сми­ренно умоляло или просило народ о поддержке... На третьей стадии мы встречаемся с идеей помощи, оказываемой государ­ству... На четвертой стадии проявляется идея о жертве, прино­симой индивидуумом в интересах государства. Он теперь отка-

¹ Алексеенко М. М. Взгляд на развитие учения о налоге. Харьков, 1870. С. 25.

Глава 2. Понятие и роль налогов

27

зьшается от чего-либо в интересах общественного блага... На пятой стадии у плательщика развивается чувство долга, обязан­ности... Лишь на шестой стадии встречаем идею принуждения со стороны государства... На седьмой и последней стадии мы видим идею определенной доли или определенного оклада, ус­тановленных или исчисленных правительством, вне всякой за­висимости от воли плательщика»¹.

На всех этапах своего развития налог определялся по-разно­му в зависимости от различных условий: уровня товарно-де­нежных отношений, господствующих в определенном государ­стве; воззрений научной школы, представителем которой яв­лялся тот или иной автор; разработанных на данный период времени теорий происхождения и сущности государства и т. д. Русским финансистам было свойственно рассматривать налоги как «принудительные денежные взносы частных хозяйств»², «односторонние экономические пожертвования граждан или подданных»³, «принудительные сборы постоянного характера»⁴.

В настоящее время понимание налога основывается на наи­более апробированных экономических и правовых теориях. В экономически развитых странах налог рассматривается как плата частного субъекта за услуги, оказываемые ему государст­вом. Например, один из принципов налоговой системы Герма­нии — соответствие величины налогов размеру государственных услуг, получаемых частным субъектом, включая его защиту⁵.

В новейшем российском налоговом законодательстве налог всегда имел определение, однако содержание, научная обосно­ванность и практическая применимость его были различными. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации» не отграничивал налог от иных платежей доходной час-

' Селигман Э. и Стурм Р. Этюды по теории обложения. СПб., 1908. С. 67.

² Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1904. С. 148.

³ Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о госу­дарственных доходах. СПб., 1904. С. 197.

⁴ Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства: Курс финансо­вой науки. СПб., 1913. С. 121.

⁵ См.: Черник Д. Г., Починок А. П., Морозов В. П. Основы налоговой системы. М., 1998. С. 122.

28

Раздел 1. Теоретические основы налогового права

ти бюджета, устанавливая, что «под налогом, сбором, пошли­ной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюд­жет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, оп­ределяемых законодательными актами» (ст. 2). Данное опреде­ление вносило больше путаницы, чем показывало реальную сущность налога. Более того, нормативная дефиниция содержа­ла только один из признаков налога — обязательность, что не позволяло нормально функционировать правоприменительной деятельности.

Следует отметить, что после принятия Закона РФ об осно­вах налоговой системы деятельность органов государства и ме­стного самоуправления по применению налогового законода­тельства характеризовалась бессистемностью. Практика разре­шения налоговых споров арбитражными судами и налоговыми инспекциями долгое время не систематизировалась, поскольку была противоречивой, а в сфере административного порядка рассмотрения дел зачастую шла вразрез с нормами федерально­го законодательства. В такой ситуации нельзя не отметить важ­ную роль Конституционного Суда РФ, который первый среди правоприменительных органов предпринял попытку вырабо­тать понятие категории «налог».

Впервые налог стал объектом рассмотрения со стороны Конституционного Суда РФ в связи с запросом о конституци­онности постановления Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. «О введении платы за выдачу лицензий на производст­во, разлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продук­ции»¹. В решении по данному делу Конституционный Суд РФ, исследовав порядок установления налогов, отметил: «...феде­ральные налоги и сборы следует считать законно установлен­ными, если они установлены федеральным законодательным органом, в надлежащей форме, то есть федеральным законом, в предусмотренном законом порядке и введены в действие в со­ответствии с действующим законодательством». Решение по данному делу не содержало развернутой характеристики нало­гов, однако факт попытки ответа на вопрос о соответствии ка­кого-либо платежа Конституции РФ (в частности, п. «з» ст. 71)

¹ СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1532.

Глава 2. Понятие и роль налогов

29

оказался существенным вкладом в дальнейшее развитие дефи­ниции налога.

Впоследствии Конституционным Судом РФ были установ­лены и исследованы основные характеристики налоговых пла­тежей. В постановлении по делу в связи с проверкой конститу­ционности постановления Правительства РФ отг^ 1 апреля 1997 г. «Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспече­нию поступления доходов в федеральный бюджет»¹ Конститу­ционный Суд РФ проанализировал следующие основные эле­менты налогового платежа: плательщики, объект обложения, ставка и порядок ее дифференциации, включение в доход бюд­жета.

Большое значение для выявления юридической сущности налогов имеет решение Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ст. 11.1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»². В названном решении Конституционный Суд РФ выявил целе­вое назначение налоговых платежей и их имущественный ха­рактер, указав, что, как правило, налоговые платежи при внесе­нии их в бюджет не имеют целевого назначения. Далее Суд указал, что сущностью налогового платежа является основан­ная на законе денежная форма отчуждения собственности с це­лью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, инди­видуальной безвозмездности.

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Ко­нонова, высказанном по названному делу, налог определен как форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах индивидуальной безвозмездности, безвозвратно­сти, обязательности, обеспеченной государственным принужде­нием.

Относительно выработки понятия налога как правовой кате­гории правоприменительная практика Конституционного Су­да РФ имела важное значение не только для защиты прав налого­плательщиков в порядке конституционного судопроизводства,

¹ СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1729. ²СЗРФ. 1997. №46. Ст. 5339.

30

Раздел I. Теоретические основы налогового права

но и в других государственных органах. Эволюция подходов Кон­ституционного Суда РФ к определению налога отражает вырав­нивание баланса частных и публичных имущественных отноше­ний, рациональное перемещение «центра тяжести» от приорите­та государственной собственности в сторону компромисса между индивидуальными возможностями и общими потребностями.

Примечательно, что в период действия Закона РФ об осно­вах налоговой системы и в условиях законодательного хаоса в налоговой терминологии доктриной налогового права было предложено определение налога, почти полностью отражающее его экономико-правовую природу. Так, С. Г. Пепеляев, иссле­довав и суммировав необходимые признаки налогов, вывел сле­дующее определение: «Налог — единственно законная (уста­навливаемая законом) форма отчуждения собственности, физи­ческих и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспечен­ности государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспо­собности субъектов публичной власти»¹.

В настоящее время налог имеет законодательно установлен­ное содержание, основанное на имеющихся достижениях пра­вовой науки и практики и в значительной степени учитываю­щее взаимодействие частных и публичных имущественных ин­тересов.

Согласно ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязатель­ный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с органи­заций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативно­го управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Из данного определения выводятся следующие основные признаки налога.

1. Обязательность.Бесспорным отличительным признаком налогов выступает их обязательный характер, означающий юридическую обязанность перед государством. Налог устанав­ливается государством в одностороннем порядке, без заключе-

¹ Основы налогового права: Учеб.-метод, пособие / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 1995. С. 24.

Глава 2. Понятие и роль налогов

31

ния договора с налогоплательщиком, и взыскивается в случае уклонения от его уплаты в принудительном порядке. Уплата налогов является важнейшей обязанностью каждого граждани­на. Статья 57 Конституции РФ установила обязанность каждо­го платить законно установленные налоги и сборы. Следова­тельно, налогоплательщик не имеет права отказаться*от выпол­нения налоговой обязанности. Обязательность уплаты служит одним из главных критериев, отличающих налоги от иных ви­дов доходов бюджетов, установленных ст. 41 Бюджетного ко­декса РФ (далее — БК РФ).

Наиболее сложным и противоречивым элементом признака обязательности является форма уплаты налога. Налоговый ко­декс РФ не дает однозначного ответа на вопрос, в какой же форме выступает налог — добровольного платежа или принуди­тельного взыскания. Критерий обязательности не означает го­сударственного принуждения к уплате налога. В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи И Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» подчеркивается, что взыскание налога не может расцениваться как произволь­ное лишение собственника его имущества — оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из кон­ституционной публично-правовой обязанности.

Принудительное взыскание каких-либо платежей характер­но для административных отношений¹, а для имущественных (к числу которых относятся и налоговые) более приемлема уп­лата, т. е. первоначальное предложение со стороны публичного субъекта частному о добровольном исполнении обязанности. В налоговом праве взыскание применяется относительно не­доимок и пеней в качестве меры ответственности за совершен­ное налоговое правонарушение.

' В административном праве «взыскание» применяется в нескольких значениях. Во-первых, в качестве принудительного изъятия не уплачен­ных в установленный срок денежных сумм; во-вторых, — как опреде­ленная денежная сумма, подлежащая изъятию в целях возмещения ущерба; в-третьих, — в качестве штрафных санкций, применяемых за виновные противоправные деяния.

32

Раздел I. Теоретические основы налогового права

Следует согласиться, что в определении налога, зафиксиро­ванном в НК РФ, присутствует концептуальное противоречие¹. Согласно ст. 8 НК РФ налог — это платеж, взимаемый с органи­заций и физических лиц. Однако этимология термина «платеж» подразумевает активные волевые действия частного субъекта — плательщика, а «взимание» означает активные сознательные действия публичного субъекта по отношению к частному. Сле­довательно, определять налог, используя одновременно термин «платеж» и критерий «взимаемый», не имеет смысла, поскольку нельзя осуществить платеж и взимание одних и тех же денежных средств. Если частный субъект — налогоплательщик произвел платеж, то публичный субъект — государство не имеет права взыскивать этот же налог, и, наоборот, принудительное взыска­ние недоимки освобождает налогоплательщика от исполнения налоговой обязанности.

Таким образом, характерным элементом признака обяза­тельности выступает добровольная уплата налога. Дальнейший анализ норм НК РФ свидетельствует о подходе законодателя к пониманию налога в качестве добровольного активного дейст­вия налогоплательщика и, как следствие, к изначальной добро­совестности и невиновности частного субъекта.

2. Безвозвратность и индивидуальная безвозмездность.Закон­но уплаченные налоговые платежи не возвращаются обратно к налогоплательщику в виде тех же денежных сумм. Согласно действующему законодательству, налоги передаются государст­ву в собственность и юридически государство ничем не обязано конкретному гражданину за уплату налогов и не предусматри­вает никаких личных компенсаций налогоплательщику за пере­численные обязательные платежи. Поэтому выполнение нало­гоплательщиком обязанности по уплате налогов не порождает у государства встречной обязанности по предоставлению кон­кретно-определенному лицу каких-либо материальных благ или к совершению в его пользу действий. Налогоплательщик не имеет прямой личной заинтересованности в уплате налогов, поскольку, добросовестно уплатив налог, он не получает от го­сударства дополнительных субъективных прав. Признак безвоз-

¹ Подробнее об этом см.: Соловьев В. А. О правовой природе нало­га // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 22—29.

Глава 2. Понятие и роль налогов

33

вратности свидетельствует об отсутствии эквивалентного харак­тера в имущественных отношениях, регулируемых налоговым правом.

Вместе с тем налогоплательщик получает от государства публичную пользу, «общее благо», отвечающее его частным ин­тересам. Любой налогоплательщик является частью социума, оформленного в государство. Государство, действуя в интересах всего общества, реализует различные внутренние и внешние функции: социальную, экономическую, политическую, право­охранительную, военную и т. д. Конечный результат деятельно­сти государства распространяется на всех членов общества, не­зависимо от тех сумм налогов, которые каждый из них уплачи­вает. Следовательно, уплата налога дает налогоплательщику право на равный доступ к общественным благам, поскольку го­сударство реализует публичные функции одинаково относи­тельно всех граждан.

Во многих экономически развитых странах преобладает взгляд на налог как на социальный кредит, выдаваемый нало­гоплательщиком государству в форме предварительной оплаты общественных услуг, оказание которых должен обеспечить публичный субъект. В условиях правового государства публич­ная власть вправе рассчитывать на перераспределение в ее пользу части общественного продукта посредством налогооб­ложения лишь в той мере, в какой эта власть в лице государст­ва содействовала созданию (приросту) общественного продук­та. Концепция правового государства исходит не из естествен­ного права государства взимать налоги, а из обусловленности налогообложения потребностями общества в финансировании публичных расходов. При таком подходе финансовые отноше­ния становятся возмездными, а обе стороны — частный и пуб­личный субъекты — несут друг перед другом имущественную (правовосстановительную) ответственность за ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Но возмездный характер на­лога может проявиться только в процессе распределения пуб­личных денежных средств, т. е. в рамках бюджетных отноше­ний. Налоговое право регулирует отношения по взиманию обязательных платежей, поэтому в рамках налоговых отноше­ний всегда будет преобладать одностороннее имущественное обязательство частного субъекта перед публичным.

34                   Раздел I. Теоретические основы налогового права

Следовательно, рассмотрение налога только в рамках налого­вого права не обеспечивает его полной юридической характери­стики. Целостное представление о сущности налога возможно только при рассмотрении его в аспекте категории финансового права, что дает возможность проследить процесс распределения налоговых поступлений и тем самым наиболее полно и точно охарактеризовать признак безвозмездности. Познание налога не только на стадии образования государственных (муниципаль­ных) денежных фондов, но и на стадии распределения позволяет сделать следующие выводы.

1. Налог обладает признаком индивидуальной безвозмездно­сти, но носит общественно значимый (полезный, возмездный) характер.

2. Общественная возмездность наделяет налог качествами «социального кредита», выдаваемого государству (муниципаль­ному образованию) для финансового обеспечения его деятель­ности.

Безвозвратность как юридический признак налога следует отличать от возврата из бюджета излишне взысканных или уп­лаченных налогов, зачета или установления льгот.

Налог характеризуется индивидуальностью, что означает возникновение налогового обязательства у конкретно-опреде­ленных физического лица или организации. Действующее на­логовое законодательство не допускает возможности перевода долга по налоговым платежам, уплату налогов третьими лицами и т. д. Налогоплательщик обязан лично уплатить причитаю­щиеся с него налоги и, как следствие, только лично может быть привлечен к налоговой ответственности.

Таким образом, для налогоплательщика уплата налога явля­ется индивидуальной юридической обязанностью, а для госу­дарства взимание налогов порождает не правовые, а политико-социальные обязательства в целом перед обществом.

3. Денежный характер.Налог взимается посредством отчуж­дения денежных средств, принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, праве полного хозяйственного ведения или праве оперативного управления. В современных условиях все налоговые платежи уплачиваются только в денежной фор­ме. Отчуждение в пользу государства каких-либо товаров, вы-

Глава 2. Понятие и роль налогов

35

полнение работ или оказание услуг в счет погашения налоговой обязанности не допускается.

Налог уплачивается из денежных средств, принадлежащих на­логоплательщику. Следовательно, уплата налога или обращение взыскания по налоговым недоимкам из денег, принадлежащих третьим лицам, не будут являться законным способом исполне­ния налоговой обязанности. Вместе с тем из принадлежащих на­логоплательщику денежных средств может быть осуществлено принудительное взыскание налоговой недоимки, независимо от того, где находятся эти средства — на банковском счете собствен­ника или перечислены им в порядке предоплаты, переданы по кредитному договору и т. д.

Уплата налога производится в наличной или безналичной форме в валюте Российской Федерации. В исключительных случаях иностранными организациями, физическими лицами, не являющимися налоговыми резидентами Российской Феде­рации, а также в иных случаях, предусмотренных федеральны­ми законами, обязанность по уплате налога может исполняться в иностранной валюте.

4. Публичное предназначение.С древнейших времен налоги взимаются для финансового обеспечения деятельности государ­ства и его органов. Взимание налогов — один из важнейших признаков государства и одновременно необходимое условие его существования. В условиях капиталистического способа производства и рыночных отношений ни одно мероприятие в государстве невозможно реализовать без материальной под­держки. Современные государства для пополнения своей казны используют и другие виды поступлений и платежей. Но на пер­вое место среди них по своему значению и объему выступают налоги. В России налоговые платежи составляют более 80% до­ходной части федерального бюджета.

На публичное предназначение налоговых платежей неодно­кратно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Так, в постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П по делу о проверке конституционности ст. И¹ Закона РФ от 1 апреля 1993 г. «О Го­сударственной границе Российской Федерации» отмечено, что налоговые платежи предназначены для обеспечения расходов публичной власти; в постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части пер-

36

Раздел I. Теоретические основы налогового права

вой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных ор­ганах налоговой полиции» подчеркнуто, что в обязанности уп­лачивать налоги воплощен публичный интерес всех членов об­щества; в постановлении от 24 февраля 1994 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд со­циального страхования Российской Федерации, Государствен­ный фонд занятости населения Российской Федерации и фон­ды обязательного медицинского страхования на 1997 год» под­черкнуто, что «уплатой страховых взносов обеспечиваются не только частные интересы застрахованных, но и публичные ин­тересы...».

Особенностью налога следует считать его движение только в одном направлении — от налогоплательщика в бюджет госу­дарства (конечно, за исключением частных случаев его пере­платы или решения суда о возврате незаконно взысканных на­логов). После отчуждения налогоплательщиком причитающих­ся обязательных платежей они переходят в собственность государства и поступают в бюджеты соответствующего терри­ториального уровня или внебюджетные фонды. Поскольку бюджеты являются общими фондами денежных средств, то за­численные в них налоги утрачивают персонально-целевую идентификацию и приобретают обезличенно-безвозмездный характер. Посредством распределения бюджетных или внебюд­жетных средств государство осуществляет финансирование своих функций, в том числе и общественно значимых меро­приятий. Таким образом, государство становится своеобраз­ным каналом перераспределения денежных средств между все­ми членами общества независимо от суммы индивидуально уп­лачиваемых налогов.

Публичный характер налогов обусловливает общественную опасность налоговых правонарушений, выражающуюся в пер­вую очередь в нарушении финансовых интересов государства.

Таким образом, налог — это обязательный, индивидуально-безвозмездный и безвозвратный платеж, уплачиваемый организа­циями и физическими лицами в форме принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управ-

Глава 2. Понятие и роль налогов

37

ления денежных средств в целях финансового обеспечения деятель­ности государства и (или) муниципальных образований.

Налогом может признаваться только тот платеж, который полностью соответствует юридическим признакам, перечислен­ным в НК РФ. Взнос, не отвечающий хотя бы одной из законо­дательно установленных характеристик, налогом не является и, следовательно, налоговым правом не регулируется*'

Анализ определения налога, закрепленного НК РФ, свиде­тельствует о наличии всех необходимых юридических призна­ков, совпадающих с понятиями «налоги» и «сборы», установ­ленными ст. 57 и п. «з» ст. 75 Конституции РФ.

Юридическое восприятие налога с позиций перехода права собственности предопределяет главную цель (задачу, предна­значение) налогового права — достижение и правовое регули­рование баланса частных и публичных имущественных отноше­ний.

Наличие нормативного определения налога и установление его правовых признаков необходимы всем участникам налого­вых правоотношений. Используя положения ст. 8 НК РФ, ча­стные субъекты — налогоплательщики имеют возможность оп­ределить юридическую природу обязательных платежей и тем самым контролировать и в случае необходимости ограничивать посягательство государства на их денежные средства. Государ_: ство получает право на законно установленных условиях полу­чать в доход казны причитающиеся налоги, а в необходимых случаях — взыскивать их принудительно. Таким образом, регу­лируя отношения относительно юридической категории «на­лог», имеющей одинаковое содержание для всех субъектов, на­логовое право устанавливает и поддерживает компромисс част­ных и публичных интересов.