Структура органов местного самоуправления

Общие принципы внутренней организации местного самоуправ­ления. Внутренняя организация системы органов местного самоуправ­ления в целом определяется тремя основными моментами:

• • номенклатурой различных органов власти, наличием определен­ных компонентов;
• • способом их назначения или отбора;
• • их ответственностью, взаимоотношениями в процессе управле­ния.

На выбор той или иной структуры местного самоуправления ока­зывает влияние целый ряд факторов, главными из которых являются следующие:

• • природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, а также природа управленческих задач, стоящих перед органами мест­ного самоуправления, особенно их политическое содержание, слож­ность и необходимость изменений, влияние местного окружения;
• • качественные характеристики избранных представителей и уро­вень профессиональных и личных качеств чиновников, согласных на данную работу, их взаимоотношения и способности, отношение из­бранных представителей к менеджменту исполнительно-администра­тивной деятельности;
• • практика исполнительного лидерства на национальном уровне (парламентская или президентская форма правления) и социокультур-ного отношения к лидеру;
• • степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и требуемого контроля.

-----348-----

Поскольку сочетание всех этих факторов является уникальным для каждой отдельной страны, постольку в мире практически не существует абсолютно идентичных систем местного самоуправления. Тем не менее есть определенные общие закономерности, присущие демократической организации местного самоуправления.

Обязательным элементом любой системы местного самоуправле­ния западноевропейской страны является ключевое положение изби­раемого прямым всеобщим голосованием местного совета. В самом об­щем виде сущность деятельности советов может быть охарактеризована тремя основными моментами:

• • принятие решений, определяющих общую политику органов ме­стного самоуправления и главных стратегических моментов по каждой из сфер компетенции данного уровня;
• • одобрение и утверждение основных решений, принимаемых ис­полнительными органами власти;
• • осуществление общего контроля над действиями исполнитель­ных органов.

Являясь обязательным и центральным звеном системы местного самоуправления, ядром и символом местной демократии, советы в раз­ных странах тем не менее имеют различную реальную власть, которая так же, как и характер их политической деятельности, определяется, с одной стороны, общим статусом местного самоуправления в той или иной стране, а с другой стороны, реальным распределением функций между ними и органами исполнительной власти. В самом общем плане это распределение функций основывается на различении двух основных ролей в политико-административном процессе:

• • законодательной (политической), включающей в себя определе­ние политики, бюджета и плана, законодательную деятельность, мони­торинг качества административной деятельности, с одной стороны, и представительство интересов, политическую коммуникацию, предста­вительство избирателей округа, с другой стороны;
• • исполнительной (административной), включающей в себя ин­терпретацию выполнения политики, ее инициирование, интеграцию и координацию политики и исполнения, с одной стороны, и претворение в жизнь этой политики и менеджмент, с другой стороны.

Исходя из этого, наиболее серьезные различия в структуре местно­го самоуправления касаются следующих моментов:
-----349-----

• • степени вовлеченности членов советов (избранных представите­лей) в принятие исполнительно-административных решений (например, через комитеты);
• • структуры исполнительной власти (персональная и коллективная, «концентрированная» или фрагментированная);
• • природы контроля, осуществляемого советом над исполнитель­ной властью (прямой и иерархический или опосредованный), разделе­ния властей с системой «сдержек и противовесов»;
• • назначения, квалификации и ориентации главы исполнительной власти— главы администрации (политическая или административная, местная или центральная).

Исходя из этих фундаментальных различий, мы можем говорить о принадлежности (по крайней мере о тяготении) структуры местного самоуправления конкретной страны к одной из четырех базовых моде­лей или нескольким, если речь идет о федеративном государстве,

Базовые модели организационных структур местного само­управления: модель «совет — система комитетов». Деятельность со­вета по различным направлениям осуществляется главным образом ко­митетами совета, располагающими значительными делегированными полномочиями. Глава администрации является лишь руководителем оплачиваемого чиновничьего аппарата, «первым среди равных», ме­неджером и полностью зависит от совета. Обычно в этом варианте су­ществует сильный политический комитет и финансовый комитет совета, а также команда административного управления, состоящая из высших чиновников.

К преимуществам модели «совет— система комитетов» относятся:

• • высокая степень участия в управлении членов советов, обеспечи­вающая необходимый опыт и уровень образования;
• • представление в решениях всех точек зрения, в том числе оппо­зиционных;
• • возможность более жесткого контроля над чиновниками и опера­тивной передачи информации об общественных потребностях, интере­сах и точке зрения жителей на те или иные проблемы.

Среди недостатков данной модели можно выделить следующие:

• • излишняя вовлеченность совета, играющего прежде всего поли­тическую роль, в исполнительские детали, что нередко ведет к пренеб­режению со стороны его членов к своим главным ролям — определите­лей политики и представителей жителей;
• • разделение, фрагментация и недостаток координации между раз­личными комитетами (департаментами);
• • опасность вмешательства и непоследовательности в осуществле­нии соответствующей политики и применении правил, регулирующих это;
• • слабость позиции главы администрации, которому не хватает ни политической, ни административной власти.

Модель «управляющего (исполнительного) комитета». Совет на­значает из своего состава небольшой управляющий (исполнительный) комитет, который функционирует как коллективный глава исполни­тельной власти. Члены комитета могут нести исполнительную ответст­венность за определенные департаменты и службы. Управляющий ко­митет функционирует при постоянной поддержке со стороны главы ад­министрации, который в данном варианте располагает более сильными властными полномочиями при большем делегировании полномочий чиновникам.

К преимуществам модели «управляющего (исполнительного) ко­митета» относятся:

• • лучшая координация исполнительных функций и меньшая вовле­ченность представителей в оперативное управление;
• • коллективный исполнительный орган может представлять раз­личные точки зрения и партии;
• • более четкое разделение ролей между членами совета и чиновни­ками и большее делегирование полномочий.

К недостаткам данной модели можно отнести следующие:

• • члены совета, не входящие в управляющий комитет, чувствуют себя «второсортными», исключенными из сферы реального политического влияния;
• • в случае, если управляющий комитет состоит только из предста­вителей партии политического большинства, он может носить менее репрезентативный характер.

Кроме того, этой модели присущи те же слабости, что и модели «совет— система комитетов», поскольку политические способности и способность управлять департаментом, конкретной службой далеко не всегда присущи одному человеку, отсюда нередко чисто менеджерские просчеты.

Модель «совет — менеджер». Избираемый жителями совет (обыч­но небольшой по численности), возглавляемый мэром, или председате­лем, отвечает перед гражданами за все аспекты городского управления,
-----351-----

формально обладая всеобъемлющей законодательной, политической властью. Однако он заседает нечасто и ограничивается утверждением бюджета, определением основных политических приоритетов и т.п. Ко­митеты совета носят чисто консультативный характер. Совет назначает (и может в любое время сместить) профессионального менеджера в ка­честве руководителя с широкими делегированными исполнительными полномочиями.

К преимуществам модели «совет — менеджер» относятся:

• • профессионализация исполнительной власти, которая улучшает качество и последовательность в менеджменте;
• • ярко выраженное лидерство, концентрация координации и опера­тивного управления в руках одного человека;
• • четкое определение ролей членов совета и чиновников. Среди недостатков данной модели можно выделить следующие:
• • лидерство профессионала может не обеспечить достаточной по­литической силы исполнительной власти;
• • исполнительное лидерство не в состоянии представлять различ­ные точки зрения;
• • советы могут играть только весьма ограниченную роль в опреде­лении политики.

Модель «сильного мэра». Мэр как политический глава исполни­тельной власти избирается либо советом, либо прямым голосованием всех жителей отдельно от совета. Совет обладает законодательной вла­стью, совещательными функциями, а также играет решающую роль в утверждении бюджета. В принципе заседания совета, его функции и комитеты аналогичны существующим при модели «совет — менеджер». Однако в этом случае мэр имеет отдельные, четко обозначенные испол­нительные полномочия (в том числе по кадровым назначениям) и не находится под прямым контролем совета.

К преимуществам модели «сильного мэра» относятся:

• • сильное политическое лидерство;
• • ярко выраженная концентрация исполнительной власти, ответственности и координирующих функций.

Среди недостатков данной модели можно отметить следующие:

• • тяжесть ответственности и нередко крайняя перегруженность мэ­ра, являющегося одновременно политическим и административным ли­дером;
• • опасность конфликтов между мэром и советом по поводу разде­ления властных полномочий.
  -----352-----

Одной из модификаций этой модели может быть наличие права у центра смещать мэра.

Рассматривая типичные модели внутренней структуры органов ме­стного самоуправления, следует подчеркнуть, что они отражают только самые общие черты, свойственные определенным группам стран. Ре­альность же каждой отдельной взятой страны гораздо богаче представ­ленной схемы и в значительной степени отражает ее специфическую политическую культуру.

Поиск оптимальной организационной структуры местного само­управления, отвечающей как критериям местной демократии, так и управленческой целесообразности, продолжает находиться в центре внимания даже в тех странах, где демократические традиции очень сильны. Рост местной бюрократии, вызванный передачей на места (на­чиная с 60-х годов) ряда новых функций и расширением старых, значи­тельно усложнил для местных политиков задачу осуществления поли­тического контроля над местной администрацией. Традиционные моде­ли демократического контроля оказались во многих случаях малодейст­венными — отсюда возникла необходимость поиска новых форм орга­низации исполнительной власти.