Теоретические основы местного самоуправления

Основные этапы развития теории местного самоуправления.

Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с ме­стными органами власти уже в период Великой французской буржуаз­ной революции, чтобы отразить факт самостоятельности общины по отношению к государству. Появление же самого термина связано с именем прусского министра и теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна (1757-1831), который видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении делами государства на ме­стном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлеж­ности к единому сообществу. Среди тех, кто одними из первых показал значение местного самоуправления для развития демократии, были Алексис де Токвиль и Джон Стюарт Милль.

Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер развивали в своих работах теорию свободной общины, противопоставляющую деятельность органов само­управления государственному управлению.
Пришедшая ей на смену общественная (или общественно-хозяй­ственная) теория местного самоуправления также исходила из проти­вопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. На первый план она выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общи­ны, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Однако постепенно эта идея начала терять свою привлекательность.

Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между цен­тральными и местными властями. Признав необходимость определен­ной автономии на местах, специалисты сконцентрировали свое внима­ние на теоретической разработке отдельных проблем, в частности, раз­граничения компетенции между центральными и местными органами власти. В результате на смену «общинным» теориям местного само-
-----334-----

управления пришла государственная теория местного самоуправления, согласно которой самоуправление — это одна из форм организации ме­стного государственного управления. Все полномочия в области мест­ного самоуправления даны государством, имеют своим источником го­сударственную власть. Однако в отличие от центрального государст­венного управления местное самоуправление осуществляется не прави­тельственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинте­ресованных в результате местного управления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ обу­словлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

В начале XX в. некоторое распространение получила теория, со­гласно которой органы местного самоуправления хотя и исполняют функции государственного управления, но являются органами не госу­дарства, а общин как особых от государства публично-правовых юри­дических лиц. В целом же в этот период в научной литературе доста­точно четко прослеживалась мысль о том, что под самоуправлением следует понимать такую организацию управления, при которой получа­ет выражение общественный элемент.
В это же время с идеей муниципального социализма выступили члены Фабианского общества и в особенности Сидней и Беатрис Вебб. В местном самоуправлении они видели продолжение традиционной общинной жизни, строящейся на исторически существующих местных органах, роль которых гораздо важнее произвольно созданных государ­ством органов. Фабианцы полагали, что местное самоуправление, сво­бодное от контроля из центра, реализующее на муниципальном уровне принципы социализма, должно способствовать развитию практического братства людей, соответствовать их доброй воле и интересам.

Их современники и соотечественники, так называемые гильдийские социалисты делали акцент на функциональной демократии, менее ярко защищая идеи демократии территориальной. В работах Дж.Коула была возрождена вера в братство и групповую основу демократического правления на местном уровне. При этом под группами Коул понимал не группы давления из представителей среднего класса, а гильдии трудя­щихся различных профессий и ремесел, которые должны были быть представлены в местном самоуправлении. Такое функциональное пред­ставительство, рассматривающее производителей одновременно как граждан и потребителей, должно было оказывать более эффективное влияние на управление.
-----335-----

Необходимо отметить, что в дореволюционной России все эти тео­рии местного самоуправления имели своих сторонников. Так, основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснова­ние в работах В.НЛешкова и А.И.Васильчикова. Государственная же теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных правоведов, как А.Д.Градовский, В.П. Безобразов, Н.И.Лазаревский.
В целом можно сказать, что теоретики XIX — начала XX в. выдви­нули три ключевых аргумента в пользу местного самоуправления, а именно — то, что оно предоставляет возможность для политического участия; помогает обеспечить эффективное предоставление услуг; во­площает в себе традицию оппозиции излишне централизованному управлению. В их представлении местное самоуправление — это отно­сительно автономный многоцелевой институт, обеспечивающий набор услуг, имеющий возможность установления и сбора налогов и контро­лируемый путем выбора представителей для осуществления контроля за работой оплачиваемых чиновников.

Новый этап в развитии теорий местного самоуправления относится уже к периоду после окончания Второй мировой войны. Основной про­блемой становится приспособление местного самоуправления к тем требованиям, которые начинает ему предъявлять развивающееся соци­альное государство. Несмотря на то, что этот период, называемый ря­дом западных исследователей «золотым веком» местного самоуправле­ния, проходил под знаком расширения и укрепления местных органов власти, что было главным образом связано с перестройкой и обновлени­ем инфраструктуры общественного сектора, быстрым развитием про­цесса урбанизации, созданием социального государства, развитие и функционирование местного самоуправления не было беспроблемным. Особую озабоченность, как правило, вызывали проблемы, связанные с отношениями между центром и местными органами власти, защитой местной автономии, а также с эффективностью функционирования са­мой системы местного самоуправления.
Тревожные симптомы в этих сферах особенно усилились в середи­не 70-х годов, что было связано в первую очередь с кризисом социаль­ного государства. Возникла настоятельная необходимость глубокого научного анализа возникшей ситуации, разработки теоретических кон­цепций местного самоуправления, которые могли бы послужить осно­вой для формирования государственной политики в этой сфере, осуще­ствления соответствующих реформ. И не случайно именно в этот пери­од особенно интенсивно идет процесс формирования основных теоре-
-----336-----

тических подходов к оценке сущности такого сложного социально-политического феномена, каковым является местное самоуправление.

Современные концепции местного самоуправления. В современ­ной социально-политической теории господствующими являются сле­дующие четыре основных подхода к местному самоуправлению:

1. 1) локалистский подход, базирующийся на плюралистической тра­диции и являющийся в настоящее время своего рода новой «официаль­ной» идеологией местных политических элит;
2. 2) подход с позиций теории общественного выбора, которая при­менительно к местному самоуправлению присуща широкому спектру «новых правых»;
3. 3) дуалистический подход, получивший значительное распростра­нение в академических кругах в 80-е годы благодаря объединению ши­рокого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы корпоративистского и плюралистического анализа;
4. 4) неомарксистская концепция социальных отношений, базирую­щаяся на классовой оценке современного либерально-демократического общества.

1. В основе локалистской концепции местного самоуправления ле­жат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демокра­тии. В самом общем виде суть взглядов сторонников локализма сводит­ся к следующим аргументам:

• А. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, проживающих в раз­личных регионах, в процесс принятия решений. Диффузия власти явля­ется фундаментальной ценностью, и местные власти как выборные ор­ганы могут представлять собой дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе.
• Б. Сила демократии состоит в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан. Потребности жителей в различных местно­стях различаются, и местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным спо­собам обеспечения этих потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, такая способность к инновациям и обуче­нию жизненно важна.
• В. Местное самоуправление носит локальный характер, что позво­ляет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, работающих на местном уровне. Более от­крытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необхо­димое давление тогда, когда очевидной становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей.
• Г. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие общественности. Они облегчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями.

-----337-----

В целом локалистская концепция местного самоуправления бази­руется на плюралистическом подходе к пониманию государства и поли­тики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия со­циальной, институциональной и идеологической практики и самоценно­сти этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враж­дебность по отношению к централизованному государству и, соответст­венно, идеализация выборных органов местного самоуправления.

В то же время для многих локалистов не свойствен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со сторо­ны жителей. Однако они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точ­ке зрения большинства плюралистов, которые таким же образом при­знают правомерность реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для мобилизации новых интересов и обес­печивается их доступность.

Оценивая существующую политическую практику, сторонники ло-калистской концепции считают, что успешное функционирование сис­темы местного самоуправления на современном этапе во многом зави­сит от наличия следующих факторов:

• • законодательно зафиксированного распределения ролей между центральными и местными органами управления;
• • местного подоходного налога;
• • пропорционального представительства в выборных органах;
• • сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.

2. Сторонники концепции общественного выбора оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствую­щих решений считают рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия, в том числе на местном уровне, и представительная демо­кратия значительно проигрывают. Государственная бюрократия испытывает непреодолимое стремление к избыточности используемых ре­сурсов. Отсюда— тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяж­ким бременем ложится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.

Вместе с тем структура политических рынков и условия участия Ц граждан в процессе принятия решений носят в современных демократиях крайне жесткий характер. Вот почему сторонники концепции обще­ственного выбора нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.

Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправ­ления, сторонники данной концепции предлагают проведение двух ос­новных реформ институционального характера. Первая реформа — это внешнее контрактирование, предписываемое местным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по мнению сторонников общественного выбора, в том, что открытая состязательность с частным сектором заставляет местную бюрократию и большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с част­ным сектором. Внешнее контрактирование также бросает вызов моно­польным позициям государственного сектора и, как следствие, оказыва­ет давление на профсоюзы и профессионалов. Вторая реформа— фраг­ментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффектив­ным ^организациям системы местного самоуправления должно прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить разнооб­разные потребности различных групп населения. Это позволит разру­шить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что в конечном счете послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.

В целом данная концепция местного самоуправления является во многом производной от административных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности мест­ных органов власти, основной задачей которых является предоставле­ние определенного набора услуг жителям данной местности. Сама не­обходимость существования управления на местном уровне обосновы­вается главным образом лишь тем, что многие услуги могут быть гораз­до эффективнее предоставлены местными властями, а не центральным правительством.

Таким образом, легитимность местных органов власти в дан­ном случае производна от относительной административной эффектив­ности.

3. Концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные органы власти прежде всего как местное ответвление административного аппарата государства.

В центре этой концепции — во-первых, отношения между государ­ством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенацио­нальными и местными органами власти. Она базируется на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления.

Политика социального инвестирования имеет своей целью сохра­нение производства товаров и услуг в экономике путем поддержки до­ходности частных фирм. Она включает в себя обеспечение государст­вом базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электриче­ство, которые необходимы для частных производителей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как автомагистрали, железные до­роги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финан­совую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот. В противоположность этому политика со­циального потребления в первую очередь имеет своей целью обеспече­ние потребительских нужд различных групп населения, которые по раз­ным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает в себя поддержку с помощью прямых выплат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение до определенного уровня образованием, медицин­ским обслуживание и жильем.

Процесс социального инвестирования носит относительно закры­тый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представитель­ной демократии, поскольку ключевые решения принимаются государст­венными чиновниками при тесном консультировании с избранной груп­пой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и, привилегированный доступ к го­сударству, так как их сотрудничество существенно для эффективного проведения политики социального инвестирования. Процесс же соци­ального потребления охватывает значительно большую сферу конку­ренции и различия интересов. И здесь влияние выборов, групп давле-
-----340-----

ния, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остаются реальными и эффективными. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.

В большинстве случаев государство предпочитает осуществлять социальное инвестирование на уровне центрального правительства, со­циальное потребление— на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного самоуправления— проблема благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и базируется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потреби­тельских групп, а господствующей идеологией является идеология со­циальных потребностей.
Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспечи­вающих базовые потребности жителей путем предоставления соответствующих услуг. Соответственно, признание специфического характера деятельности органов местного самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее центром.

Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в значительной степени отражает основное проти­воречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабаты­вая свое отношение к местному самоуправлению.
С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на мак­симальное вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспределительная направ­ленность социальной политики диктует необходимость внедрения об­щих стандартов, что возможно только через проведение достаточно же­сткой общенациональной политики и компенсации местных различий из центра.

4. В основе концепции местного самоуправления, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на со­временное капиталистическое государство. Сущность ее сводится к следующему. Местное самоуправление играет роль двойного представительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в за­висимости от местности, неся в то же время ответственность за полити­ку, определяемую на общенациональном уровне. Местное самоуправле-
-----341-----

ние выступает и действует, исходя из доминирующих местных интере­сов, но оно ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным пра­вительством.
На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные фи­нансовые и промышленные интересы, и местные органы власти могут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую потребностям общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожиданиям доминирую­щих местных интересов (в одних местностях — землевладельцев, в дру­гих — рабочего класса). Отсюда и напряженность в отношениях между центром и местным самоуправлением.

При всей остроте дискуссий, ведущихся вокруг основных концеп­ций местного самоуправления, ориентации тех или иных политических сил на одну из них и, соответственно, подведение определенной теоре­тической базы под реформы, проводимые в различных странах в по­следней четверти XX в., сам язык этих реформ практически везде оди­наков, и это предопределяется общей приверженностью основным принципам либеральной демократии. Все они направлены против моно­полии и бюрократического единообразия, в интересах децентрализации управления, доступности, отзывчивости, выбора и эффективности. Раз­личия же в концептуальных подходах находят свое отражение в выборе средств реализации этих идей. Так, в Западной Европе по одну сторону спектра стоит Великобритания, где реформы имели в значительной сте­пени вид жесткого диктата со стороны центрального правительства, бросая вызов тому месту, которое органы местного самоуправления традиционно занимали в политической системе страны. В других стра­нах реформы не являлись чем-то навязанным местным властям сверху: будь-то новое законодательство или новая политика занятости. При этом, однако, уровень финансирования мог быть использован как сред­ство подтолкнуть перемены, как это происходило в Германии и Нидер­ландах. В этом случае можно сказать, что изменения являются в боль­шей степени результатом возрастающего понимания между различными уровнями управления. В Швеции, Норвегии, Дании и Португалии, где в принципе отдается предпочтение местному самоуправлению (а не цен­тральному или региональному управлению), господствует мнение, что его роль в политике и предоставлении услуг должна быть усилена, а не просто изменена.
-----342-----