Перспективы развития местного самоуправления

Говоря о возможных путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типических модели органи­зации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либерально-демократических норм.

Иерархическая модель. Во многих отношениях иерархия была клю­чевым принципом организации в органах местного самоуправления большинства стран. Местные органы власти действовали как проводни­ки определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контроли­руемые департаменты. Однако в 70-е годы от подобной практики орга­низации местного самоуправления, особенно в Западной Европе, начали отходить.

В то же время следует отметить, что ключевые моменты, вокруг которых ведутся сегодня дискуссии, вполне могут быть рассмотрены в контексте иерархического принципа.

Права центра определять уровни расходов будут уважаться орга­нами местного самоуправления в том случае, если фиксируемый центральным правительством «потолок» будет соответствовать потреб­ностям местных властей для предоставления жителям качественных услуг.-
-----353-----

Оптимальным решением вопроса о структуре и размерах органов местного самоуправления станет создание унитарной системы, при ко­торой местные органы власти будут иметь ясно различимую идентич­ность и нести ответственность за выполнение определенных функций.

Взаимоотношения между центральными и местными властями будут базироваться на уважении каждой из сторон сферы прерогатив другой.

Поддержкой будут пользоваться традиционные формы демократи­ческой подотчетности, при которой избиратель голосует за членов сове­тов, определяющих политику, но предоставляющих чиновникам свобо­ду реализации этой политики и решения административно-управ­ленческих задач.

Однако при этой модели стратегическая роль органов местного са­моуправления будет сведена к минимуму. Не будет делаться и акцент на необходимость более активного участия самих граждан в процессе ме­стного самоуправления.

Рыночная модель. Данная модель базируется на создании рыноч­ных суррогатов в общественном секторе, аналогичных рыночной дина­мике частного сектора. В этом случае ответ на ключевые проблемы ме­стного самоуправления будет следующим.

В плане финансирования основными будут реформы по развитию подотчетности, устанавливающей сильную зависимость между оплатой и получением услуг.

С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созда­нию более мелких органов управления, которые могли бы конкуриро­вать между собой в стоимости и качестве услуг.

Отношения центра и органов местного самоуправления должны будут основываться на системе контрактов. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным пра­вительством, получающие субсидии от него в ответ на четко опреде­ленное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и другими невыбор­ными агентствами. Таким образом, центр будет иметь возможность вы­бирать, где тратить деньги.

При рыночной модели нет большой заинтересованности в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае эти политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квази­рыночным давлением.-
-----354-----

Сетевая модель. Данная модель рассматривает эффективное осу­ществление политики как результат совместных усилий различных ор­ганизаций и интересов. Сотрудничество достигается через установление отношений, основанных на солидарности, лояльности, доверии и вза­имной заинтересованности.

Такой взгляд на организацию местного самоуправления предпола­гает наличие у местных органов власти относительно мощного источ­ника местного финансирования.

Структура и функции не столь важны, поскольку главное— это отношения между организациями, которые обеспечивают эффективную деятельность и желаемые результаты. Что действительно важно, так это существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества. Соответственно, открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание должны будут характеризовать отношения между центром и местами.

Центральным для этой модели является приверженность обновле­нию местного демократического процесса. Необходима поддержка ре­форм, нацеленных на повышение уровня подотчетности избирателям и увеличение разнообразных механизмов стимулирования прямого уча­стия граждан и обратной связи органов власти с общественностью.

В равной мере внимание будет уделяться и предоставлению услуг, и стратегическим функциям, что будет возможным в случае предостав­ления органам местного самоуправления власти общей компетенции.

Какая из этих моделей окажется господствующей в будущем в той или иной стране, во многом зависит от того, под влиянием каких основ­ных политических сил будет происходить процесс реформирования системы государственного и муниципального управления, от их ориен­тации на определенную теоретическую модель местного самоуправле­ния.

В любом случае незыблемыми останутся следующие базовые ха­рактеристики местного самоуправления:

• • демократический контроль избранных на местном уровне пред­ставителей, образующих коллективный представительный орган;
• • статус юридического лица;
• • ясно очерченные территориальные границы;
• • право установления местных налогов;
• • наличие постоянного, достаточно крупного управленческого ап­парата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему;
• • многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осу­ществление широкого круга полномочий.

-----355-----

Не случайно базовый общеевропейский документ (на основе кото­рого писался и российский закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») Европейская хар­тия о местном самоуправлении предусматривает последовательную реализацию на практике трех основополагающих принципов: права на местное самоуправление, власти общей компетенции и принципа суб-сидиарности.

Местное самоуправление является неотъемлемой сущностной ха­рактеристикой демократического общества. Именно местное само­управление выступает в роли наиболее важного связующего звена меж­ду гражданским обществом и государством, будучи одним из наиболее эффективных способов удержания демократического элемента в про­цессе функционирования государства, сохранения известного простран­ства для гражданской активности и инициативы индивидов, групп, про­тивостояния насаждаемой административным центром жесткой регла­ментации социальных отношений.

Являясь той оптимальной точкой, где сходятся интересы местных сообществ, отдельного гражданина, государства, политических партий, групп интересов, местное самоуправление обладает огромными потен­циальными возможностями гармонизации взаимоотношений между ни­ми, укрепления различного рода социальных связей. Однако это же об­стоятельство приводит к тому, что именно на данном уровне с наи­большей остротой проявляется и весь комплекс социальных, политиче­ских и экономических проблем данного общества, сталкиваются инте­ресы не только местных, но и региональных, и национальных политиче­ских элит.

Местное самоуправление в реальной действительности остается все же в значительной степени управлением и в этом качестве может нанес­ти столь же серьезный ущерб индивидуальной свободе, как и централь­ное правительство. Поэтому органы местного самоуправления, как и другие формы демократического управления, не гарантированы от дей­ствий, ведущих к излишним, спорным, а порой и просто вредным огра­ничениям по отношению к отдельным гражданам. Отсюда необходи­мость взаимоконтроля различных уровней общественного управления и структурных элементов политической системы за соблюдением прав и свобод граждан.
-----356-----

Системам местного самоуправления большинства демократических государств присущи следующие ключевые характеристики:

• • обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их власт­ные полномочия и четко оговаривают их положение как органов систе­мы общественного управления;
• • концепция базового уровня местного самоуправления как сооб­ществ, которые передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные местные ассамблеи или советы;
• • общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;
• • широкий спектр функций, отражающий концепцию органов местного самоуправления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих местных сообществах;
• • тесная интеграция органов местного самоуправления в нацио­нальные правительственные и административные структуры с их взаи­мозависимостью и относительным взаимопониманием между различ­ными уровнями общественного управления, отсюда— тенденция рассматривать местные органы власти в качестве проводников общенацио­нальной политики, определяемой путем глубоких консультаций со все­ми заинтересованными сторонами;
• • более сильная политическая власть, проявляемая местными вла­стями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и бо­лее интегрированные политические партии; сильная ориентация на ме­стную поддержку членов общенациональных представительных орга­нов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты с их мест­ными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании.

В то же время необходимо помнить, что сколь бы совершенными по своему законодательному воплощению не были институты и учреж­дения, нормы и процедуры государственной власти, равно как и мест­ное самоуправление в целом, они суть только средства, позволяющие гражданам реализовывать свои права и свободы, удовлетворять свои потребности и законные интересы.
-----357-----

ЛИТЕРАТУРА

• Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISBN 92-871-0804-8. Май, 1990.
• Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1995.
• Кутафин О., Фадеев В. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
• Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы межд. симпозиума. М., 1995.
• Органы местного управления в зарубежных странах. Сравнительное исследование. М.,1994.
• Bongers P. Local Government in the Single European Market. London, 1992.
• Gray C. Government beyond the Centre. London, 1994.
• King D., Stoker G. (eds.) Rethinking Local Democracy. London, 1996.
• Leach S., Stewart J. Walsh K. The Changing Organization and Management of Local Gov­ernment. London, 1994.
• Loughlin M. Local Government in the Modern State. London, 1996.
• Norton A. International Handbook of Local and Regional Government. London, 1994.
• Stewart J., Stoker G. (eds.) Local Government in the 1990s. London, 1995.
• Wright D. Understanding Intergovernmental Relations. New York, 1998.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

• Местное самоуправление, власть общей компетенции, право на местное самоуправ­ление, местные органы власти, структура органов местного самоуправления, местная автономия.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ