Основные проблемы управления крупнейшими системами расселения: агломерациями и мегаполисами

Первая из этих проблем — тесная взаимосвязь систем расселения между собой в рамках всемирной системы городов и их стремление об­рести определенную автономию внутри систем более высокого порядка прежде всего национальных государств. Обе тенденции относятся к раз­ряду абсолютно естественных и неизбежных, так как значение данных городских систем далеко выходит за пределы отдельного государства (такие города, как Лондон, Париж, Берлин, Токио, Нью-Йорк, Москва, Петербург, оказывают достаточно сильное влияние на мировые эконо­мические, политические, социальные, культурные процесса), а также, безусловно, не укладывается в обычные рамки процесса МСУ. Струк­турная и функциональная специфика этих систем требует их вычленения из стандартных процессов государственного и муниципального управ­ления путем формирования достаточной для их автономизации законо­дательной базы, создания финансовой основы их развития, а также чет­кого разграничения предметов ведения, функций и компетенции между органами государственного управления (в любом варианте — как феде­ративном, так и унитарном) и органами управления собственно город­ской системой любого масштаба (агломерация, мегаполис).

Дисфункции в данном процессе можно иллюстрировать на много­численных примерах. Принятие закона «Об основных принципах орга­низации МСУ в РФ» без учета специфики двух крупнейших российских городов привело к созданию в них систем МСУ, которые не могут быть признаны не только эффективными, но и жизнеспособными. Федераль­ная власть в данном случае не только не способствовала повышению степени управляемости городов, но и в значительной степени снизила ее. Внесение в закон положения о самостоятельном регулировании этих
-----315-----

вопросов самими субъектами федерации Москвой и С.-Петербургом, возможно, позволило бы найти более рациональные варианты. Баланс между управлением со стороны государства и самоуправлением город­ской системы ищут на протяжении всего XX в. в Лондоне, где очень многие городские проблемы в настоящее время регулируются и реша­ются правительством Великобритании, что не дает достаточной эффек­тивности, по мнению как многих специалистов, так и жителей города. «В 1985 г. правительство консерваторов разрушило Совет Большого Лондона, вместо того, чтобы попытаться провести реформу системы управления городом. Это было актом мести по чисто политическим мо­тивам. Компетенцию Совет Большого Лондона делят сегодня между собой 5 министерств, 33 района города, город Лондон и ровно 60 раз­личных комитетов и прочих организаций. Лондон, самый большой го­род Европы, не имеет работоспособного органа стратегического плани­рования» (Rogers, 1999, 247).

Степень автономии крупной и крупнейшей городской системы внутри системы более высокого порядка может и должна определяться только исходя из интересов города и его жителей. В данном случае, как и во всем демократическом процессе управления, базовым должен стать принцип субсидиарности: проблемы, которые могут быть решены самим городом, должны решаться им самостоятельно, и только в случае, когда органы управления городом обращаются за помощью и поддержкой, в процесс управления городской системой должно вмешиваться государ­ство. Такое вмешательство может осуществляться и в связи с обращени­ем горожан, не удовлетворенных деятельностью городских властей.
В настоящий период можно наблюдать в реальном процессе управ­ления следующие варианты относительной автономии городских систем в рамках современных демократических государств.

1. В федеративных государствах крупнейшим городам присваива­ется статус субъекта федерации, т.е. создаются государственно-территориальные образования, по объему компетенции приравниваемые к остальным субъектам федерации. По отношению к ним часто исполь­зуется термин город-государство. Некоторые из этих городов продол­жают таким образом историческую традицию «вольных городов», что отражает и их официальное название, например Вольный Ганзейский город Гамбург. В ряде случаев присвоение данного статуса связано с политическими причинами: например, Берлин стал городом-государ­ством в результате его особого международного экстерриториального статуса после второй мировой войны, а Брюссель получил права одного
-----316-----

из трех регионов Бельгии в результате сложного и длительного процесса перехода государства от унитарной к федеративной форме государст­венного устройства. Его статус отражает прежде всего наличие в составе населения города представителей всех трех языковых групп, а также всех четырех национально-культурных сообществ, проживающих на территории страны. Приведенные примеры свидетельствуют о доста­точно высокой степени сложности процесса формирования отношений между федеративным государством и его крупнейшими городами.

2. Достаточно широко распространен также вариант выделения крупных и крупнейших городов в административные округа (как в уни­тарных, так и в федеративных государствах), где процесс управления городской системой протекает в рамках деконцентрации процесса управления: все решения, касающиеся городской системы, ее функцио­нирования и развития, принимаются органами государственного управ­ления и лишь реализуются непосредственно управленческой подсисте­мой самого города. В данном случае городская система не имеет даже относительной автономии в рамках системы более высокого порядка. Такой тип взаимоотношений характерен как для развитых демократий (примером может служить столица США Вашингтон), так и крупнейших городов развивающихся стран, таких как столицы государств Латинской Америки.

3. Во многих странах крупнейшие города пытаются включить тем или иным образом в структуру системы местного самоуправления, в результате чего создаются различные пересечения собственно муници-паль!ного, надмуниципального, а также государственного уровня управ­ления (особенно в федеративных государствах, где это затрагивает ино­гда несколько субъектов федерации одновременно). Однако при таком варианте относительная автономия городской системы сохраняется до определенного предела, что обеспечивает соблюдение принципа субси­диарности, как правило, в усеченном виде. Обычно целостность такой системы проявляется наиболее отчетливо в процессе стратегического планирования. Среди наиболее ярких примеров подобного рода можно привести длительное существование Лондона в качестве графства (над-муниципальный уровень в системе МСУ); Парижскую агломерацию, границы которой практически совпадают с границами департамента (административное членение) в рамках одного из регионов Франции (децентрализованный уровень государственного управления, который все чаще трактуется как элемент системы МСУ). К категории такого смешанного типа взаимосвязей города и государственной системы или
-----317-----

одной из подсистем государства относятся и взаимоотношения крупнейшего города США Нью-Йорка с различными штатами и элементами их систем МСУ. В настоящее время существуют следующие системы различного масштаба с аналогичным названием:

• • муниципальное образование Нью-Йорк, так называемый Нью-Йорк-сити с населением 7,9 млн человек и территорией 768 кв. км;
• • учетная статистическая единица Нью-Йорк (статистическая еди­ница учета населения в границах подчиненных территорий, к которым относятся кроме Нью-Йорк-сити 4 графства штата Нью-Йорк и 8 графств штата Нью-Джерси— (данная учетная единица именуется в США стандартным метрополитенским ареалом) с населением 11,6 млн человек и территорией 2 500 кв. км;
• • так называемый «Большой Нью-Йорк» (именуемый также «трех-штатным», так как в его состав входят кроме Нью-Йорк-сити 7 графств штата Нью-Йорк, 9 графств штата Нью-Джерси и одно графство штата Коннектикут) с населением 16,6 млн человек и территорией 10 000 кв. км. (При этом необходимо помнить, что вопросы МСУ регулируются в США законодательством штатов, т.е. в составе городской системы на­ходятся образования надмуниципального уровня (графства) и муници­палитет, между системами управления которых могут существовать оп­ределенные различия, требующие согласования и серьезной координа­ции в процессе управления городом.)

Приведенный последним пример является также яркой иллюстра­цией еще одной чрезвычайно острой для городских систем проблемы: определения границ системы и отграничение ее, таким образом, от ок­ружающих ее систем (других субъектов федерации, образований надму­ниципального уровня, муниципалитетов, непосредственно примыкаю­щих к территории города, постепенно вовлекаемых в процесс агломери-рования и часто активно сопротивляющихся этому).

При определении границ городской системы необходимо учитывать, с одной стороны, экономические и географические факторы, а с другой стороны, политические характеристики данной системы: степень ее автономности (см, пункты 1,2), особенности модели МСУ в данном государстве и баланс политических сил как внутри системы, так и в ее внешней политико-административной среде. Многие мегаполисы и агломерации стоят перед дилеммой: расширять территорию за счет включения в нее новых элементов или пытаться строить взаимоотношения с прилегающими территориями на какой-либо иной основе. Так, в 1995 г. временной, как считают специалисты, неудачей закончился процесс
-----318-----

объединения Берлина, новой столицы объединенной Германии, с расположенной вокруг нее землей Бранденбург. В случае такого объединения крупнейший город Германии получил бы дополнительное пространство для расширения и развития, прежде всего экономического, хотя в результате он утратил бы также свой статус города-государства, став обра­зованием надмуниципального уровня (город на правах земельного рай­она), что могло в значительной степени нормализовать процесс управ­ления городской системой, привести к сокращению численности управ­ленческого аппарата, так как вместо двух земель должна бала быть сформирована одна. Процесс интеграции городской системы с окружающим ее непосредственно регионом объективно, как правило, оказы­вает позитивное влияние на ее развитие и функционирование. Однако непосредственное расширение территории города связано и с многочис­ленными проблемами: удлинение всех сетей и коммуникаций, транспортных магистралей, необходимость повышения скорости движения по ним и т.д. Процесс «расползания» городов многие специалисты рассматривают как негативное явление, снижающее степень управляемости системы, усложняющее ее структуру, нарушающее восприятие город­ского сообщества как единого целого. В современных условиях (интен­сивный процесс агломерирования и формирования мегаполисов в ре­гионах с высокой степенью урбанизации) расширение территории горо­дов и увеличение масштабов городских систем в целом неизбежно.

Известный австрийский архитектор, ученый и общественный дея­тель В. Кайнрат отмечал в своей статье «Противопоставление города и его сельского окружения» в 1977 г. необходимость сбалансированного развития города как пространственной структуры, описывал процесс взаимопроникновения двух систем, города и его непосредственного ок­ружения, а также постепенного превращения современных городов в системы, состоящие из множества «полос» или «лент», формирующихся вдоль наиболее эффективных транспортных магистралей, рек, иных водных пространств, представляющих собой оптимальное соединение элементов в полицентрическую систему с необходимыми инфраструк­турными узлами, всеми характеристиками урбанизированного простран­ства и проникающими в городскую среду элементами окружающей его сельской территории, с одновременным проникновением элементов го­родской инфраструктуры и городского образа жизни глубоко в ткань сельской территории далеко за административными границами города.
В данном процессе взаимодействия города и его непосредственного окружения особое значение приобретут такие функции управления, как
-----319-----

планирование и организация городского пространства в совершенно новых условиях, что потребует в первую очередь выполнения ряда ос­новных принципов управления большими системами, свойства которых никогда не могут быть сведены лишь к сумме свойств составляющих их элементов. Возникнет необходимость создания гибкой, сверхадаптивной системы управления, которая была бы в состоянии реагировать на изме­нения в каждом из элементов системы, одновременно учитывая то об­стоятельство, что любое воздействие на один из элементов может вызы­вать самые различные изменения и в других ее элементах.