Региональное управление в унитарных государствах

Широкое распространение регионального уровня управления во многих, прежде всего западноевропейских унитарных государствах шло начиная с 50-х годов XX в. Здесь регионы являются своего рода нович­ками в управленческой иерархии, как бы вставленными между центром и местным самоуправлением. Именно в этот период термин «региональ­ное управление», или «региональные власти», стал использоваться для обозначения управления на уровне больших территорий, внутри кото­рых, в свою очередь, также имеется система местного самоуправления
-----291-----

Среди основных мотивов создания региональных политико-адми­нистративных единиц обычно называются следующие:

• • необходимость диффузии (размывания) власти с целью блокиро­вания возможности установления новых диктатур;
• • раскол монолитной и неэффективной национальной бюрократии;
• • устранение излишней политической концентрации на националь­ном уровне (по мнению академика Н, Моисеева, регион представляет собой достаточно однородную административно-территориальную еди­ницу, где превалируют в меньшей степени общеполитические и обще­экономические аспекты и в большей степени— конкретные проблемы организации, функционирования хозяйственной и социальной сферы);
• • стимулирование процессов регионального планирования, которые бы пришли на смену провалившимся общенациональным;
• • ответ на давление со стороны базирующихся в регионах культур­ных и лингвистических движений, требующих автономии.

Особенно широкое развитие региональный уровень управления по­лучил с начала 80-х годов во Франции, Италии, Испании и Португалии, Португальская конституция 1976 г. обеспечила создание региональных правительств, которые наряду с другими функциями должны были гото­вить и осуществлять региональные планы, координировать и поддержи­вать работу местных органов управления, а также руководить общест­венными службами. Два «автономных региона» функционируют на Азорских островах и Мадейре, континентальные же регионы не были созданы вплоть до 1989 г. Однако существуют 5 региональных коорди­нирующих комитетов, прокладывающих путь к регионализации и осу­ществляющих определенные временные полномочия, с населением 324 тысячи (Альгарве) и 3 410 тысяч (Север).

Азорские острова и Мадейра получили статус автономных регио­нов. На повестке дня — создание административных регионов в конти­нентальной части страны, что, естественно, является весьма сложной задачей, поскольку требует согласования их границ и сфер компетенции. В отличие от Португалии, региональные власти Испании, представлен­ные 17 «автономными коммунами», численность населения в которых варьируется от 260 тысяч в Ла Рио до 6 573 тысяч в Андалузии, при средней численности 3 331 тысяча, уже стали реальностью. При этом сложилось весьма причудливое переплетение местных, центральных и региональных органов власти
-----292-----

1. 1. Центральное правительство имеет собственный административ­ный аппарат и «периферийные» администрации в каждой провинции и департаменте.
2. 2. Региональное правительство имеет собственную администрацию и территориальные службы в своих провинциях и департаментах.
3. 3. Местное управление: на этом уровне мэр может сохранять свою прежнюю администрацию или делегировать часть полномочий децен­трализованным единицам в зависимости от размера муниципалитета и характера его деятельности.
4. 4. Провинциальное управление, ранее находившееся под контролем назначаемого центром губернатора, теперь имеет свой собственный вы­борный совет и избираемого советом президента. Главная функция про­винциальной администрации — оказание помощи муниципалитетам.

В некоторых регионах, таких, как Каталония, имеются также ассо­циации муниципалитетов и региональных правительств, объединяющие свои экономические возможности для обеспечения услуг. В строгом смысле они не имеют политической власти, а являются формой админи­стративного управления, целиком предназначенной для организации и предоставления услуг.

В целом можно сказать, что в Испании процесс регионализации но­сит более радикальный (за исключением Бельгии) характер по сравне­нию с другими странами.
В Италии региональный уровень был заложен в послевоенную кон­ституцию в качестве главного средства демократизации и децентрализа­ции власти. Однако большинство регионов было создано лишь в 70-е годы. Только в 1977 г. они получили широкие полномочия от государст­ва. Всего в настоящее время существует 20 регионов, численность насе­ления в которых варьируется от примерно 111 500 в Валле д'Аоста до 8 500 тысяч в Ломбардии, при среднем уровне в 2 865 тысяч.

Французские регионы получили тот же самый конституционный статус, что и местные органы власти, на выборах в конституционные ассамблеи в 1986 г. Существует 22 основных региона (включая Корсику, обладающую особыми правами) и заморские территории. Не считая Корсики, основные регионы насчитывают от 1 084 тысяч до 10 073 тысяч населения. Они имеют тот же конституционный статус, что и другие уровни субнациональных избираемых органов управления.
Поскольку региональные органы власти первоначально создавались для децентрализации государственных функций и для планирования и поддержки местного развития, виды деятельности, которые они могут
-----293-----

вести самостоятельно, ограничены теми, которые подпадают под прин­цип «субсидарности». Существует большое различие в их конституци­онных структурах. В Италии и Испании выборные органы издают зако­ны для своих территорий по всем вопросам внутренней политики. Во Франции они выполняют в основном административные функции, обес­печивая включение регионов в национальную систему планирования и заключая соглашения с государством об обеспечении выполнения со­гласованных программ. Французские регионы особенно активны в сфе­ре защиты окружающей среды, сохранения исторического и культурно­го наследия, финансирования основного дорожного строительства и реконструкции, регионального планирования, высшего, среднего, спе­циального, профессионального образования, региональных музеев, крупных природных парков и, может быть, в первую очередь — стиму­лирования экономического развития.

Итальянские регионы и испанские автономии также занимаются аналогичной деятельностью. В Испании, например, они ведают систе­мой железных и автомобильных дорог, образованием на всех уровнях в условиях, когда центральные власти имеют право контролировать обес­печение адекватности даваемого уровня образования. Региональные органы осуществляют своего рода надзор за деятельностью местных органов власти на их территории, законодательно регулируют ее, одна­ко, в отличие от субъектов федерации, — только в рамках, очерченных центральными властями.
В связи с переносом основных мероприятий реформы на регио­нальный уровень особое значение приобретает отладка системы, регу­лирующей направление развития и функции местной экономики. При этом главным является определение водораздела между функциями фе­деральных и региональных органов управления. Необходимо дать по­следним возможность самостоятельно решать локальные проблемы. Региональные органы должны взять на себя ту часть предприятий, кото­рые обеспечивают выполнение социальных функций.

Объективное положение органов государственного управления ре­гионального уровня достаточно сложно и порой противоречиво. Являясь органами государственного управления, они в большей или меньшей степени находятся под постоянным контролем со стороны центра, испы­тывая необходимость в согласовании и координации своей позиции с ним. Такая зависимость от центра характерна даже для устоявшихся федераций. Значительно сильнее эта зависимость, естественно, просле­живается в «регионализированных» унитарных государствах.
-----294-----

Вместе с тем региональные органы управления вынуждены счи­таться с мнением органов власти местного уровня. Несмотря на то, что, как уже отмечалось, последние (особенно в федеративных государствах) находятся в определенной (иногда весьма существенной) зависимости от регионов, объективно интересы и тех, и других, их положение в сис­теме государственного управления нередко весьма близки. Не случайно многие специалисты относят региональный уровень управления в уни­тарных государствах к местному управлению.
Задачи региональных органов управления (интересы регионов) свя­заны в первую очередь не с развитием экономики как таковой, а с забо­той о человеке, сферой его жизнедеятельности. Именно это обстоятель­ство определяет основные функции региональных органов управления: акцент их воздействия смещается на решение задач управления собст-пенностью, трудовыми ресурсами, формирования системы направленно­го предпринимательства.