VII Раздел. Выводы и предложения по результатам государственного контроля и надзора, осуществляемого Федеральной службой финансово-бюджетного надзора

Основной причиной нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допускаемых проверяемыми организациями при расходовании бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов является несовершенство бюджетного законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

При проверках, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, выявляется несоответствие нормативных правовых актов, регламентирующих механизм выделения, доведения средств до получателей и их использования.

Нормативными правовыми актами, регламентирующими механизм предоставления средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов на условиях софинансирования расходов из собственных бюджетов и внебюджетных источников, не предусмотрен механизм сокращения или приостановления финансирования из федерального бюджета при ненадлежащем исполнении высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принятых обязательств по софинансированию расходов. Также не определен порядок зачета софинансирования из собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, осуществляемого не в денежной форме (материальные ресурсы), что в значительной степени способствует допущению нарушений при предоставлении средств федерального бюджета.

Нарушения бюджетного законодательства в использовании средств федерального бюджета, выделенных в виде межбюджетных трансфертов в большинстве случаев связаны с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации в части:

осуществления бюджетного процесса, прежде всего, на стадиях составления проектов, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;

соблюдения размеров дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) долга, средств на их обслуживание, условий предоставления бюджетных кредитов, гарантий и др.

Одной из основных причин нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере является также низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (невыполнение требований нормативных правовых актов), а также несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти.

Большая часть недостатков по линии внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти обусловлена:

- несоответствием  ведомственных  нормативных  документов, регламентирующих порядок проведения контрольной деятельности, требованиям нормативно-правовых актов Минфина России.

- недостаточным уровнем профессиональной подготовки специалистов ведомственных контрольно-ревизионных инспекций и отсутствием системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;

- отсутствием периодической переподготовки специалистов ревизоров в высших учебных заведениях;

- отсутствием ответственности за неисполнение федеральных законов, нормативно-правовых актов Минфина России и ведомственных нормативно-правовых актов и др.

Кроме того, немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры воздействия на нарушителей бюджетного законодательства только в части нецелевого использования средств федерального бюджета (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации).

Вместе с тем Росфиннадзором помимо нецелевого использования бюджетных средств выявляются нарушения, связанные с незаконным (неправомерным), а также неэффективным использованием бюджетных средств и другие.

В связи с отсутствием четкого законодательного определения вышеуказанных видов нарушений суды нередко не признают факты незаконного (неправомерного), а также неэффективного использования бюджетных средств, выявленные в ходе проверок Росфиннадзора, финансовыми нарушениями, что не позволяет применять санкции по ним.

Кроме того, понятие нецелевого использования бюджетных средств, закрепленное статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, по мнению Росфиннадзора, также требует уточнения, т.к. содержит общие и неконкретные формулировки.

В бюджетном законодательстве не содержится разъяснений, что подразумевается под выражением «на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств», а также какие другие документы или иные правовые основания являются основанием для получения бюджетных средств, не указываются виды нецелевого использования бюджетных средств.

Все это делает затруднительным применение соответствующих мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в части нецелевого использования бюджетных средств.

В рамках работы по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации необходимо уточнить формулировку понятия «нецелевое использование бюджетных средств», приведенную в статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целях усиления государственного финансового контроля необходимо  законодательно закрепить основные виды нарушений бюджетного законодательства, а также расширить и детализировать круг полномочий Росфиннадзора, как органа финансового контроля, в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и прописать эти полномочия в Бюджетном кодексе Российской Федерации отдельной статьей, исключив при этом отдельные положения, касающиеся полномочий Росфиннадзора в области применения мер принуждения, из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Помимо нарушений, связанных с неправомерным (в том числе нецелевым), неэффективным использованием бюджетных средств, Росфиннадзором выявляется большой объем нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества. Данные нарушения выражаются в недостоверности учетных и отчетных данных, их искажении, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к нарушениям законодательства в использовании бюджетных средств, в том числе хищениям денежных средств и материальных ценностей.

В целях пресечения нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также учета государственного имущества считаем целесообразным законодательно предусмотреть соответствующие санкции, а также меры ответственности за вышеуказанные нарушения.

Кроме того, при осуществлении контроля за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств Росфиннадзором выявляются нарушения порядка осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Основной причиной подобных нарушений является несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления государственных закупок, а также недостаточность санкций, применяемых за нарушения в этой сфере.

Так, в пункте 11 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ  «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отсутствует обязательство государственного заказчика (заказчика) по предъявлению поставщику (подрядчику, исполнителю) неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом. При этом государственный заказчик (заказчик) не пользуется предоставленным правом, что приводит к потерям доходов федерального бюджета. 

В соответствии со статьей 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

При этом процедура блокировки расходов за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка законодательно не установлена.

Вступление в силу новых и внесение изменений и дополнений в существующие законодательные, нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, позволит уточнить закрепленные за Росфиннадзором полномочия по осуществлению последующего государственного финансового контроля и применению мер к нарушителям законодательства в финансово-бюджетной сфере.

Анализ проведенных в 2011 г. проверочных мероприятий позволил выявить наиболее часто совершаемые нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. В основном они связаны с:

- несоблюдением установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;

- нарушением установленных единых правил оформления паспортов сделок;

- нарушением   установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок;

- нарушение  сроков  репатриации  денежных средств, причитающихся по условиям внешнеторговых договоров, в Россию.

К основным причинам, приводящим к нарушениям, можно отнести следующие:

- ненадлежащий   уровень     внутреннего    контроля у участников внешнеэкономической деятельности по соблюдению требований валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- сжатые сроки представления подтверждающих документов, установленные Положением Банка России от 01.06.2004 № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций»;

- обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя (недостаточная квалификация, пренебрежение нормами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования).

С целью снижения влияния причин, способствующих совершению правонарушений, и проявляя заинтересованность в максимально возможном сокращении правонарушений в валютной сфере, Росфиннадзором в 2011 г. активно осуществлялись мероприятия, имеющие предупредительный характер, которые будут продолжены и в 2012 году, в частности:

- направление в адрес участников внешнеэкономической деятельности писем, предупреждающих о наличии в их действиях признаков нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- направление писем в уполномоченные банки с просьбой обратить внимание на соблюдение клиентами сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям; 

- проведение разъяснительной работы с участниками внешнеэкономической деятельности в целях предотвращения нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (проведение совещаний, семинаров, круглых столов и брифингов);

- оперативное размещение на Интернет-сайте организационно-методической информации о деятельности Росфиннадзора и его территориальных органов в сфере валютного контроля, об изменениях валютного законодательства.

Наряду с профилактическими мероприятиями в сфере валютного контроля осуществляется проведение мероприятий по повышению эффективности методов контроля, в том числе путем:

- выявления пробелов в действующем законодательстве и приведения отдельных положений КоАП РФ в соответствие с требованиями актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- проведения мониторинга практики применения Административного регламента по валютному контролю, показавшего необходимость внесения ряда изменений и дополнений в указанный документ в целях уточнения отдельных положений, что позволит оптимизировать деятельность Росфиннадзора как органа валютного контроля, повысить эффективность контрольно-надзорной работы в валютной сфере;

- проведения организационных мероприятий по повышению степени автоматизации процессов структурирования, систематизации, хранения и обработки информации, поступающей в Росфиннадзор от органов и агентов валютного контроля и являющейся важным звеном в процессе выявления нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования и основанием для проведения внеплановых проверочных мероприятий;

- направления специалистов центрального аппарата и территориальных органов на обучение по программам дополнительного профессионального образования в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.12.2006 № 1471 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»;

- участия в реализации мероприятий Плана противодействия коррупции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных управлений на 2010-2011 гг., предусматривающих профилактический инструктаж осуществляющих проверочные мероприятия сотрудников с доведением до них основных положений антикоррупционного законодательства, ведомственных нормативных актов, общих рекомендаций по действиям при попадании в ситуации коррупционной направленности и конфликта интересов, а также участие в тренингах «эффективного поведения» для федеральных государственных гражданских служащих Росфиннадзора в целях обучения мерам по противодействию давлению, оказываемому на них при осуществлении контрольных мероприятий.

Приведенные данные свидетельствуют о повышении результативности контрольной и надзорной деятельности Росфиннадзора в части валютного контроля.

В перспективе деятельность Росфиннадзора в части валютного контроля будет ориентирована на:

- совершенствование методов исполнения государственной функции органа валютного контроля;

- развитие электронного документооборота с агентами валютного контроля и органами исполнительной власти;

- дальнейшее развитие взаимодействия с Банком России и уполномоченными банками – как агентами валютного контроля;

- обеспечение прозрачности и доступность информации в области валютного контроля;

- выработку новых, отвечающих тенденциям развития экономики подходов к планированию и осуществлению проверочных мероприятий;

- профилактику и предупреждение нарушений валютного законодательства;

- исключение неоправданного вмешательства государства в валютные операции участников внешнеэкономической деятельности;

- обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

В 2012 году планируется продолжение работы по внесению изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в частности,  работа над:

- проектом федерального закона № 616079-5 «О внесении изменений в статью 15.25 КоАП РФ», которым предусматривается внесение уточнения в части определения административной ответственности за несоблюдение установленных сроков и форм по информированию налоговых органов об открытии (закрытии) счетов или об изменении реквизитов счетов в банках, расположенных за пределами Российской Федерации;

- проектом федерального закона № 512037-5 «О внесении изменений в статьи 3.5 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым будет уточнен перечень противоправных, виновных деяний граждан, должностных лиц, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 15.25 КоАП РФ.

Продолжится работа и по внесению изменения в уголовное законодательство Российской Федерации, направленная на устранение пробелов в установленных мерах уголовной ответственности за нарушения валютного законодательства (усиление уголовной ответственности за невозвращение средств из-за рубежа  - ст. 193 УК РФ и за подделку и использование заведомо подложного документа - ст. 327 УК РФ);

В перспективе работа Росфиннадзора по совершенствованию нормативно-правовой базы Российской Федерации будет направлена на:

- ликвидацию пробелов в нормативно-правовом регулировании валютного контроля за внешнеэкономическими сделками связанными, в том числе с предоставлением резидентами (нерезидентами) кредитов и займов, а также за сделками, осуществляемыми на финансовых рынках; 

-  повышение требований к регистрации юридических лиц, усиление контроля за процедурой регистрации;

- предоставление кредитным организациям права в определенных случаях (сомнение в законности проводимых операций и подлинность представленных документов) воздержаться от исполнения платежных поручений клиентов до выяснения законности и обоснованности проведения валютной операции;

-  повышение эффективности валютного контроля путем налаживания обмена информацией в форме электронных документов между органами и агентами валютного контроля.

Кроме того, активно ведется работа по следующим проектам:   

- постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 166 «О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации»;

-  договора  о  противодействии  легализации  (отмыванию)  доходов, полученных преступным (незаконным) путем, и финансированию терроризма при ввозе на территорию Таможенного союза и вывозе с территории Таможенного союза наличных денежных средств и (или) денежных инструментов и акта о приостановлении перемещения наличных денежных средств и (или) денежных инструментов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора предлагает внести изменения в часть 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ, включив в перечень видов государственного контроля ВККР АО, с целью установления Федеральным законом № 307-ФЗ особенностей организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков их проведения и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

В целом работа по совершенствованию нормативной правовой базы ведется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Банком России на постоянной основе, направлена на устранение пробелов в действующем законодательстве, выявившихся в результате анализа правоприменительной практики, и имеет целью посредством внесения изменений разрешить ряд вопросов в сфере контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, возникающих при применении действующих норм.

Одной из главных целей, стоящих перед Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, как одним из органов государственного финансового контроля, является повышение качества и эффективности работы по основным направлениям деятельности. Новая концепция бюджетного процесса требует разработки и внедрения соответствующих систем планирования и управления государственными финансами, отчетности и управленческого учета, а также текущего мониторинга применения целевых индикаторов для планирования и оценки эффективности работы.

Росфиннадзор планирует решить следующий комплекс задач по повышению эффективности деятельности, результативности своих расходов, который будет направлен, в том числе на повышение качества планирования, расширение сферы применения и повышения качества методов бюджетного планирования, ориентированных на результат:

1. Повышение качества планирования целей, задач и результатов деятельности.

2. Повышение финансовой и экономической эффективности бюджетных расходов, в том числе участие в подготовке государственной программы «Управление государственными финансами и государственным долгом», разрабатываемой в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», а также подготовка и реализация Программы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по повышению эффективности бюджетных расходов).

3. Совершенствование правового и методического обеспечения деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

4. Повышение управленческой и кадровой эффективности бюджетных расходов.

5. Информационная открытость, меры по противодействию коррупции.

Федоренко  В.М.

740-10-36

[1] При определении объема бюджетных средств, израсходованных в отчетном периоде на осуществление контрольных функций, учтена сумма командировочных расходов, включенная в строку 69 формы федерального статистического наблюдения № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».