I Раздел. Состояние нормативно-правового регулирования контрольной и надзорной деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора

Нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере (контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности), являются:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

- Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»;

- приказ Минфина России от 28 декабря 2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20 ноября 2007 г. № 112н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений»;

- приказ Минфина России от 6 декабря 2010 г. № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению»;

- Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 сентября 2008 г. № 87н;

- приказ Минфина России от 1 декабря 2010 г. № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению»;

- Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденные приказом Минфина России от 13 июня 1995 г. № 49;

- приказ Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами»;

- федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации;

- приказы Минфина России об утверждении указаний о применении бюджетной классификации и другие нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к осуществлению деятельности органов финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре вышеуказанными органами, являются:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 2 июля 2010 г.
№ 65н «Об утверждении Положения об осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств»;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления об утверждении порядка (положений) об осуществлении финансового контроля и иные акты законодательства, регулирующие вопросы осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Нормативными правовыми актами в сфере валютного контроля, устанавливающими обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке, являются:

- Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;

- постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 166 «О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации»;

- постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2007 г. № 98 «Об утверждении правил представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций агентам валютного контроля, за исключением уполномоченных банков»;

- постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2005 г. № 819 «Об утверждении правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации».

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

- Положение Банка России от 20 июля 2007 г. № 308-П «О порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования»;

- Положение Банка России от 1 июня 2004 г. № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций, осуществляемых резидентами с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций»;

- Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. № 117-И «О порядке предоставления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок»;

- Указание Банка России от 10 декабря 2007 г. № 1950-У «О формах учета по валютным операциям, осуществляемым резидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж»;

- Регламент взаимодействия Банка России и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при передаче информации в электронном виде.

Нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности», являются:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»;

постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности»;

постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г.
№ 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 16н «Об утверждении федерального стандарта аудиторской деятельности «Принципы осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требования к организации указанного контроля»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20 мая 2010 г.
№ 46н «Об утверждении федеральных стандартов аудиторской деятельности»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 августа 2010 г. № 90н «Об утверждении федеральных стандартов аудиторской деятельности»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 августа 2011 г. № 99н «Об утверждении федеральных стандартов аудиторской деятельности и внесении изменения в федеральный стандарт аудиторской деятельности (ФСАД 5/2010) «Обязанности аудитора по рассмотрению недобросовестных действий в ходе аудита», утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 августа 2010 г. № 90н»;

Кодекс этики аудиторов России (одобрен Советом по аудиторской деятельности при Минфине России (протокол № 56 от 31 мая 2007 г.));

правило (стандарт) аудиторской деятельности «Требования, предъявляемые к внутренним стандартам аудиторских организаций» (одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации 20 октября
1999 г., Протокол № 6);

правило (стандарт) аудиторской деятельности «Проверка прогнозной финансовой информации» (одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации 20 августа 1999 г., Протокол № 5).

Кроме того, проект Административного регламента исполнения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, указанных в части 3 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря
2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», направлен на утверждение в установленном порядке в Министерство финансов Российской Федерации.

В результате анализа указанных нормативных правовых актов выявлено следующее:

1. Статьей 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) установлены виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых положения Федерального закона № 294-ФЗ не применяются (части 3 и 3.1 статьи 1) или применяются с особенностями, определенными другими федеральными законами (часть 4 статьи 1).

Исполнение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в части 3 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – ВККР АО), не включено ни в один из названных перечней видов государственного контроля (надзора), и, следовательно, все положения Федерального закона
№ 294-ФЗ без исключений распространяются на исполнение Федеральной службой финансово-бюджетного надзора указанной функции.

Вместе с тем особенности организации и проведения внешних проверок качества работы аудиторских организаций, в том числе в части, касающейся предмета проведения проверок, периодичности их проведения, оснований для проведения внеплановых внешних проверок качества работы аудиторских организаций, устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 2008 г.
№ 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Федеральный закон № 307-ФЗ), принципы осуществления ВККР АО и требования к организации указанного контроля устанавливаются федеральными стандартами аудиторской деятельности.

При этом требования Федерального закона № 294-ФЗ и Федерального закона № 307-ФЗ по ряду позиций не совпадают. Отдельные примеры приведены в
Таблице 1.

Также существуют определенные противоречия в требованиях к содержанию акта проверки, предусмотренные статьей 16 Федерального закона № 294-ФЗ и пунктом 54 федерального стандарта аудиторской деятельности (ФСАД 4/2010) «Принципы осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требования к организации указанного контроля», утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 16н (далее – ФСАД 4/2010).

Таблица 1

2. Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах. Таким образом, можно предположить, что акт проверки должен быть составлен не позднее последнего дня проведения проверки.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Учитывая требования части 3 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ, к акту проверки должны прилагаться, в том числе предписания об устранении выявленных нарушений.

Анализ приведенных выше положений позволяет прийти к выводу о том, что предписание должно выдаваться в пределах срока проведения проверки одновременно с подписанием уполномоченными должностными лицами акта проверки.

Такие сжатые сроки по оформлению акта проверки не позволяют обеспечить объективность, обоснованность, системность, четкость и лаконичность его изложения, как того требует пункт 56 ФСАД 4/2010. А вынесение предписания одновременно с оформлением акта проверки не обеспечивает всестороннее, полное и объективное рассмотрение всех сведений, полученных в результате проведения внешней проверки качества работы аудиторских организаций.

3. В соответствии с частью 5 статьи 12 Федерального закона
№ 294-ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки.

Тем не менее, нигде в дальнейшем в Федеральном законе № 294-ФЗ не раскрывается понятие «возможность ознакомиться с документами». Позволяет ли это, например, должностным лицам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора снимать копии с документов, которые предоставлены для ознакомления.

Согласно части 3 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ к акту проверки прикладываются связанные с результатами проверки документы или их копии. Однако порядок получения копий документов в соответствии с мотивированным запросом органа государственного контроля (надзора) предусмотрен только при проведении документарной проверки.

Возможность направления органом государственного контроля (надзора) юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю в ходе проведения выездной проверки требования о предоставлении необходимых копий документов для проведения мероприятий по контролю не предусмотрена.

Вместе с тем в пункте 48 ФСАД 4/2010 указано, что рабочая документация по каждой внешней проверке качества работы должна включать копии документов аудиторской организации, в том числе подтверждающие выявленные нарушения и недостатки.