Формы национально-государственного (государственного) устройства

Таблица 5.

Разновидности республик

Глава 4. Механизм государства

§ 1. Понятие и особенности государственного механизма. Признаки органа государства

Функции государства реализуются через государственный ме­ханизм. В юридической литературе понятие «механизм государст­ва» не является однозначным. Одни ученые под механизмом госу­дарства понимают аппарат государства, т.е. систему его органов, с помощью которых осуществляется государственная власть (проф. М.И. Байтин, проф. М.Н. Марченко); другие включают сюда органы государства и государственные организации. При этом различаются дна вида государственных организаций: 1) осуществ­ляющие охранительную функцию государства (вооруженные силы, полиция, разведка, спецслужбы, пенитенциарные учреждения); 2) реализующие экономическую и социально-культурную функции (образовательные, научно-исследовательские учреждения, пред­приятия связи, транспорта и др.).

Органы государства образуют государственный аппарат. Вклю­чение государственных организаций в механизм государства обу­словлено тем, что государство не только является политической организацией, но и выполняет экономическую, культурную, соци­альную и иные функции. Государственные организации непосред­ственно претворяют в жизнь государственно-властные предписания и создают материальные и духовные блага.

Таким образом, механизм государства понимается в двух аспек­тах: в узкой смысле — как органы государства и в широком — как совокупность государственных органов и организаций.

Вместе с тем в юридической литературе высказано мнение, что механизм государства включает в себя помимо государственных ор­ганов и организаций еще и такие компоненты, как: публичные службы и корпорации; процедуры принятия государственных ре­шений; ресурсное обеспечение (проф. Ю.А. Тихомиров).

О государственных органах будет сказано подробнее дальше. Остановимся на характеристике других элементов механизма госу­дарства.

К публичным относятся три группы служб:

1) занимающиеся охраной правопорядка, обеспечением закон­ности и безопасности, обороной страны: армия, милиция, налого­вая полиция, пограничные и железнодорожные войска, внутренние войска;

2) призванные оказывать общественные услуги в области теле­фонной, телеграфной, почтовой, электронной связи, транспортные и энергетические системы и иные службы, обеспечивающие жизне­деятельность общества. В сфере оказания государственных услуг в настоящее время действуют федеральные агентства, которые кро­ме этих функций выполняют функции управления государствен­ным имуществом и правоприменительную деятельность, например. Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федераль­ное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентст­во по энергетике и др.;

3) государственные корпорации, сочетающие функции само­стоятельных хозяйствующих субъектов и государственного управ­ления (Газпром, ЕЭС России,  и др.).

Среди процедур принятия государственных решений различа­ют пять видов:

1) выборы и референдумы;

2) самостоятельное принятие решений государственным орга­ном на основе собственного регламента или иных ведомственных правил;

3) совместное принятие решений несколькими субъектами пра­ва. Например, Письмо Министерства юстиции РФ и Генеральной прокуратуры РФ от 18 августа 1999 г. о статусе объединений, члены которых правомочны осуществлять адвокатскую деятель­ность; совместное постановление Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением Части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»;

4) согласованное принятие решений, например, в рамках бюд­жетного процесса;

5) принятие решений в соответствии с принципами и нормами международного права, актами межгосударственных объединений (СНГ, Совет Европы и др.).

Ресурсное обеспечение механизма государства состоит из: а) управления государственной собственностью; б) регулирования бюджетно-налоговых отношений; в) использования природных ре­сурсов; г) материально-технического обеспечения; д) режима ис­пользования людских ресурсов в соответствии с законодательством о труде, занятости.

Принято выделять следующие особенности механизма госу­дарства;

1) это целостная иерархическая система государственных орга­нон и организаций. Целостность обеспечивается едиными принци­пами организации и деятельности, едиными задачами и целями;

2) первичные структурные звенья механизма составляют госу­дарственные органы и организации;

3) механизм служит средством осуществления государственной власти и функций государства;

4) для обеспечения государственно-властных велений механизм имеет непосредственные орудия принуждения — тюрьмы, воору­женные силы и др.;

5) сложность и многообразие органов государства и государст­венных организаций. Структура механизма изменчива и во многом зависит от изменения задач управления, которые стоят перед госу­дарством на том или ином этапе его развития.

Важнейшим структурным элементом механизма является орган государства. В отличие от государственных организаций орган го­сударства характеризуется следующими признаками:

а) представляет собой автономную часть государства, которая учреждается и установленном законом порядке (посредством выбо­ров, назначения и др.);

б) наделен властными полномочиями определенного содержа­ния и объема, которые закреплены в нормативных правовых актах;

в) имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нор­мативные правовые и правоприменительные);

г) вправе применять принуждение в случаях и в объеме, уста­навливаемых в законодательном порядке;

д) действует от имени государства;

е) наделен собственными функциями, которые нередко не сов­падают с функциями государства и осуществляются в специфиче­ских организационно-правовых формах;

ж) состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе.

§ 2. Виды органов государства. Принципы их организации и деятельности

В юридической науке используются различные критерии для классификации органов государства. Наиболее универсальной счи­тается классификация по принципу разделения властей, т.е. деле­ние органов государства на законодательные, исполнительные и су­дебные.

По способу создания органы государства подразделяются на первичные и производные.

Первичные органы создаются по установленной процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы обра­зуются первичными органами, которые и наделяют их необходимы­ми полномочиями (например, исполнительные органы, органы про­куратуры и др.).

По объему властных полномочий органы государства делятся па высшие и местные. Но не все местные органы являются государ­ственными, например, органы местного самоуправления не входят в государственную систему. Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государство и распространяют свои властные полномочия на всю территорию государства. Местные органы государства распространяют свои полномочия только на территорию соответствующего региона.

По широте компетенции выделяют органы общей и специаль­ной компетенции. Органы общей компетенции полномочны решать широкий круг вопросов (Правительство). Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении ка­кой-либо одной функции или одного вида деятельности (Министер­ство финансов, министерства экономики, обороны, юстиции и др.).

По способу решения вопросоворганы государства могут быть коллегиальными (парламент, Правительство, Центральная избира­тельная комиссия) и единоначальными (Президент, Уполномочен­ный по правам человека).

Можно также выделить органы, которые действуют в обычных и чрезвычайныхусловиях. Последние чаще всего временные орга­ны. В федеративных государствах принято деление на общефеде­ральныеорганы и органы субъектовфедерации.

Государственный аппарат строится и функционирует на основе определенных принципов, которые представляют собой основопо­лагающие требования,предъявляемые к построению и действию органов государства. Данные требования не остаются неизменными в различных государствах и на разных этапах их развития. Напри­мер, в Советском государстве наиболее важными были следующие принципы: партийного руководства; подчинения работы аппарата политике; широкого участия масс в управлении делами государст­ва; демократического централизма; социалистической законности; интернационализма; научного планирования и др.

В настоящее время к общим принципам организации и работы государственного аппарата относятся:

1) легальный порядок образования и действия;

2) принцип законности;

3) оптимальность построения и структуры государственного ап­парата, эффективность его деятельности;

4) профессионализми компетентность государственных слу­жащих;

5) защита государственных служащих от неправомерного вме­шательства и их профессиональную деятельность;

6) приоритет прав человека, что выражается в двух моментах: а) признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина является смыслом и содержанием деятельности аппарата; б) основ­ным критерием оценки работы государственных органов служит полнота обеспечения прав и свобод человека государством;

7) разграничение компетенции и сфер ведения между различ­ными органами;

8) открытость государственной службы, т.е. доступность обще­ственному контролю;

9) равный доступ граждан к государственной службе;

10) принцип разделения властей.

Все названные принципы должны соблюдаться в комплексе, так как одинаково значимы и взаимосвязаны в функционировании государственного аппарата.

§ 3. Принцип разделения властей как организационно-правовая основа деятельности государственного аппарата

Разделение властей исторически известно давно, его использо­вали еще древние греки, чтобы обезопасить государственный строй от изменений. Например, в Афинах законодательная власть при­надлежала Народному Собранию, исполнительная — Совету пяти­сот и коллегии стратегов и архонтов, судебная - ареопагу как верховному судебному органу. Древние мыслители Аристотель, Эпикур (341—270 гг. до н.э.), Полибий (210—123 до н.э.) и др. обосновывали именно такое устройство. Однако большая заслуга в теоретической разработке принципа разделения властей принадле­жит Д. Локку (1632-1704) и Ш. Монтескье (1689-1755). Учение о разделении властей стало быстро развиваться в период разложе­ния феодальных отношений и развития капитализма в Западной Европе в XVII —XVIII вв. Капитализм с его индивидуальной сво­бодой и частной инициативой требовал новых подходов к осуществ­лению власти. По теории Д. Локка, власть может быть эффектив­ной, если она разделена между ее носителями. Законодательная и исполнительная власть должны быть разделены, — писал он в своем произведении «Два трактата о государственном правлении». Такое разделение необходимо для предотвращения злоупотребления властью. При этом под законодательной властью он имел в виду пар­ламент, а под исполнительной — короля. Д. Локк различал три вет­ви власти: законодательную, исполнительную и федеративную. Под последней он понимал сферу внешней политики, отношения с ино­странными государствами. Судебную власть он не называл в качест­ве самостоятельной ветви, а включал в состав исполнительной.

По Д. Локку, законодательная власть является верховной. Если между законодательной и исполнительной властями возникает кон­фликт, например, исполнительная власть не созывает законодатель­ный орган в надлежащее время, значит, она вступает в состояние войны с народом и должна быть сменена силой. «Несправедливой и беззаконной силе, — писал Локк, — нельзя противопоставить ни­чего, кроме такой же силы».

Теория разделения властей получила законченный и аргументи­рованный вид в работах Ш. Монтескье. Поэтому он по праву счита­ется основоположником этой теории.

III. Монтескье полагал, что каждая из ветвей власти обладает II отношении другой средствами контроля, причем этот контроль взаимный. Назначение каждой ветви власти состоит в следующем: законодательная власть создает законы, изменяет и отменяет их; исполнительная власть осуществляет законы, принятые законода­тельными органами; судебная власть «карает преступления и раз­решает столкновения частных лиц». Свобода и безопасность людей зависят, прежде всего, от функционирования судебной власти. Задача судей — добиться того, чтобы их решения и приговоры «всегда были лишь точным применением текста закона». Законодательная власть играет доминирующую роль, в то время как две другие власти лишь реализуют законы и их деятельность имеет подзаконный характер.

Ш. Монтескье определил также некоторые гарантии, предохра­няющие от узурпации власти и концентрации ее в одних руках. На­пример, законодательные органы не должны собираться по собст­венной инициативе и не имеют права распускать себя. Время созыва н продолжительность заседаний законодательных органов определяются исполнительной властью. Законодательное собрание не должно иметь власти судить лицо исполнительной власти, а су­ды призваны умерять закон для блага самого закона.

Таким образом, разделение и взаимное сдерживание властей служит главным условием политической свободы в обществе.

Считается, что наиболее последовательным воплощением прин­ципа разделения властей является Конституция США 1787 г. При этом Конституция исходит из трех главных посылок: 1) сувереном является народ; 2) ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа; 3) власть едина, разделяются лишь властные полномочия. Единство власти обуслов­лено единством суверенитета.

Система сдержек и противовесов покоится на следующих осно­вополагающих началах:

а) вес ветви власти имеют различные источники формирования (законодательная власть формируется народом путем выборов, ис­полнительная, например Президент, избирается народом косвен­ным путем; судебная, в частности Верховный суд, — формируется совместно Президентом и Сенатом);

б) все органы власти имеют разные сроки полномочий (напри­мер, судьи Верховного суда занимают свои должности пожизненно. Президент избирается па четыре года, Палата представителей — на два года). Таким образом, все три ветви власти обладают самостоя­тельностью по отношению друг к Другу и предупреждается одно­временное обновление их состава. В результате сохраняются их ус­тойчивость и преемственность в деятельности;

в) каждая из ветвей власти обладает такими сдержками и про­тивовесами, которые позволяют ей нейтрализовать узурпацию

власти другими ветвями (например, право отлагательного вето Президента, право Конгресса отклонить законопредложения исполнительной власти, право импичмента в отношении Прези­дента и др.).

Учение о разделении властей в течение многих лет совершенст­вовалось и развивалось, уточнялось и адаптировалось к новым условиям. Привлекает внимание трактовка принципа разделения властей, предложенная современным американским политологом Винсентом Остромом. Он полагает, что верховной власти вообще не должно быть в государстве. Действия любой власти могут быть оспорены. Но эффективность властных полномочий зависит от со­гласованного действия всех трех властей.

В России принцип разделения властей получил конституцион­ное закрепление в ст. 10 Конституции, где провозглашена самостоя­тельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

§ 4. Понятие, сущность бюрократии и ее роль в выполнении функций государства

Как уже отмечалось, отличительным признаком государствен­ного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государствен­ными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией. Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» можно перевести как власть письменного стола.

Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурией (1712 — 1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее, теория бюрократии становится центральной в класси­ческих доктринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным ти­пам: 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2)марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, кото­рая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государст­венно организованной форме. Иначе говоря, это слой профессио­нально подготовленных людей, назначение которых — компетент­ное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация — это рациональное институ­циональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бес­страстными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязатель­ных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых рас­ценивается как должностной проступок;

4)иерархическая организация, основанная па строго установ­ленной должностной субординации;

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфе­ре не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от про­извола конкретных исполнителей.

Эти идеи развивал аналогичным образом американский Прези­дент В. Вильсон, который в своем труде «Изучение бюрократии» (1887) исходил из следующих посылок:

наличие единого управляющего центра в любой системе прав­ления;

отделение управления от политики, что делает бюрократию сво­бодной от политических пристрастий;

профессионализм служащих;

организационная иерархия.

В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая орга­низация представляет собой самую совершенную в техническом от­ношении организационную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модерни­зировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а че­тыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отри­цал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управ­ленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управ­лении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как сис­темы управления. В марксистской литературе бюрократия пред­стает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и не­пригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация част­ных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения дей­ствительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использо­вания профессиональных управленцев в советском государствен­ном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая на­выками управления, действовали методами приказа, команды, при­нуждения. Отсюда превращение советской управленческой систе­мы в командно-административную.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно вопло­тилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточ­ной. А поскольку ее классическим примером служит китайская сис­тема бюрократии, то ее иногда именуют и китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существова­ло частной собственности в европейском смысле. Император являл­ся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственно­сти, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии долж­ности проверялась готовность претендента поддерживать стабиль­ность власти императора. Китайские чиновники не имели возмож­ности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора.

Проф. А.В. Оболонский выделяет следующий механизм подчи­нения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансо­вая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности мож­но было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чиновни­ками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от про­извольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки с жен­щинами из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника.

Китайская система оказалась очень живучей и просуществовала более двух тысячелетий.

Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню органи­зованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

Следует различатьбюрократию и бюрократизм. Последний по­рожден негативными чертами бюрократической организации, кото­рые состоят и следующем;

1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и без­ответственной;

2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохране­нию и использует свое положение для распоряжения общественны­ми делами;

3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), по­скольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу;

4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие — непрофессионалы, вынужденные подчиняться вла­сти чиновника;

5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализ­му, поскольку чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управ­ленческой деятельности подменяется соблюдением формы;

6) расширение деятельности государственного аппарата, увели­чение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. Достаточно сослаться на такие факты: в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн. 130 тыс. чинов­ников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тыся­чу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. — 4,8, а в современной России — 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппарат власти вырос более чем в полтора раза;

7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремле­ние выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию вла­сти. Отсюда бюрократизм работает па себя, вместо того чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои при­вилегии, используют свое положение в ущерб управляемым.

В литературе называют и другие характерные черты бюрократизма, например консерватизм, безразличие к конечному результа­ту своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации.

В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла за­конодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Со­гласно Закону под государственной службой понимается профес­сиональная служебная деятельность граждан Российской Федера­ции но обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государст­венные должности.

Государственная служба состоит из следующих трех видов:

а) государственной гражданской службы, т.е. службы в госу­дарственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государст­венную службу субъекта РФ;

б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ);

в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступно­стью, по защите прав и свобод человека и гражданина).

Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на го­сударственной гражданской службе. Она регулируется специаль­ным ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской служ­бе Российской Федерации» и регулирует отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохо­ждением и прекращением, а также с определением правового поло­жения государственного служащего.

Законом установлены следующие принципыгражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхож­дения, места жительства, отношения к религии и других обстоя­тельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами;

4) профессионализм и компетентность служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и граж­данами;

8) защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную и служебную деятельность.

Законом предусмотрены определенные ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем;

1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кро­ме педагогической, научной и иной творческой;

2) нельзя состоять депутатом законодательного (представитель­ного) органа или органа местного самоуправления;

3) государственный служащий не вправе заниматься предпри­нимательской деятельностью;

4) нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. нельзя исполь­зовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;

6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

7) запрещается получать от физических и юридических лиц по­дарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расхо­дов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должност­ных обязанностей;

8) не допускается участие в забастовках;

9) запрещается выезжать в служебные командировки за грани­цу за счет физических и юридических лиц;

10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности;

11) обязанность хранить государственную и служебную тайну, 1! том числе и после выхода на пенсию; и др.

Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государ­ственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т. д. Пре­дельный возраст для государственной службы установлен в 60 лет, по допускается продление службы для некоторых должностей.

Специальное внимание в Законе уделено случаям получения госу­дарственным служащим неправомерного приказа или распоряжения.

Таким образом, организация управления в Российском государ­стве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим кон­цепциям.

§ 5. Система органов государственной власти субъектов

Российской Федерации

Конституция РФ устанавливает, что статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Однако в самой Конституции РФ о системе органов государственной власти республик сказано в самой общей форме: система этих органов устанавливается республиками самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.

Конституции большинства республик, входящих в состав РФ, предусматривают должность Президента республики, являющегося Главой государства. Высшим органом государственной власти, осуществляющим законодательную функцию, являются парламенты республик, которые носят разные наименования (Верховный Совет, Меджлис и т.д.). Главы государств и парламенты во всех республиках являются выборными: они избираются на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Разграничение полномочий между президентами и парламентами обеспечено конституциями республик.

Высшим органом исполнительной власти республик в составе РФ являются правительства (Советы, Кабинеты министров). Обычно правительства формируются президентами. В тех же республиках, где должность президента не предусмотрена конституцией, правительство как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти республики образуется парламентом и ему подотчетен. Правительство республики в составе РФ руководит хозяйственной, социальной и культурной жизнью республики через отраслевые органы управления: министерства, государственные комитеты и другие подведомственные ему органы, объединяя и направляя их работу. Полномочия, структура и порядок деятельности правительств в составе РФ определяются конституциями этих республик.

Взаимоотношения между законодательным органом РФ и законодательными органами республик в составе РФ регулируются Конституцией Российской Федерации. Представители органов государственной власти республик (по одному от законодательных и от исполнительных органов власти) представлены в верхней палате Федерального Собрания РФ и благодаря этому непосредственно участвуют в решении вопросов федерального значения.

По предметам исключительной компетенции Российской Федерации издаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие обязательную силу для республик.

По предметам совместного ведения наряду с федеральными законами принимаются законы и иные нормативные акты республик, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и республики последняя полностью самостоятельна в принятии законов и иных нормативных актов.

На аналогичных принципах строятся взаимоотношения исполнительных органов государственной власти РФ и республик в ее составе.

В пределах ведения РФ, а также в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и республик в ее составе федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти республик в составе РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц в республиках. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти республик по взаимному соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ст. 77,78 Конституции).

Статус перечисленных субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации. Этими нормативными актами определяется и система органов государственной власти в названных субъектах Федерации.

Представительным (законодательным) органом власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах являются краевая, областная и т.д. дума, краевое, областное и т.д. собрание, избираемые на основе всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании. Полномочия этого органа ограничены рамками Конституции РФ, федеральных законов и устава соответствующего субъекта РФ.

По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. В этом случае полномочия представительного органа дополнительно конкретизируются в принятом законе. Полномочия представительного (законодательного) органа автономной области или автономного округа могут быть уточнены договором между органами государственной власти автономной области или автономного округа и органами государственной власти края либо области, в которые входит автономная область или автономный округ (ч. 4 ст. 66 Конституции).

До принятых федеральных законов и иных нормативных актов о полномочиях представительных органов их компетенция определяется Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Президентом РФ, Указом от 22 октября 1993 г. (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.), а также положениями о системе органов государственной власти в городах Москва и Санкт-Петербург.

Представительный орган перечисленных выше субъектов РФ осуществляет свои полномочия посредством принятия правовых (законодательных) актов по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и законами РФ к ведению представительного (законодательного) органа государственной власти данного субъекта Федерации, а также осуществляет контрольные функции за исполнением законов и иных нормативных актов на территории данного субъекта РФ.

Представительный орган указанных субъектов имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ.

Глава 5. Основные понятия о праве

§ 1. Понятие права

Споры о понятии права, равно как и о соотношении права и государства, права и закона, имели место не только в далеком историческом прошлом, они продолжаются и в настоящее время. Еще в начале прошлого столетия известный российский ученый – юрист Л. Петражицкий писал в связи с этим, что гениальный философ И. Кант смеялся над современной ему юриспруденцией, что она еще не сумела определить, что такое право... Он сам работал над решением этой проблемы и полагал, что ему удалось ее решить. После него работали над этой проблемой многие другие выдающиеся мыслители, философы и юристы, но и теперь еще юристы ищут определения для своего понятия права[11].

В современном правоведении выделяются в основном два подхода и два различных определения права. Один из таких подходов, именуемый позитивистским, ориентируется на неразрывную связь права и государства, на то, что государство является единственным, исключительным источником права. Право при этом определяется не иначе как система общеобязательных, формально-определенных, государственно-принудительных норм, выражающих возведенную в закон волю социальных групп или волю народа и выступающих в качестве регулятора общественных отношений. При таком подходе право практически полностью отождествляется с законом, а точнее, - с нормативными правовыми актами, исходящими от государства. Речь фактически идет не о понятии права, а о понятии закона (нормативного документа). Такой подход получил наименование нормативного, где речь в основном идет об основах законодательной техники, о возможностях государственных органов по созданию нормативных документов, в которых содержатся общеобязательные правила поведения. Наибольшее внимание такой подход уделяет форме права, а именно: созданию нормативных документов.

Другой подход к праву, неопозитивистский, не связывает так жестко, как первый, понятие права с понятием государства. Право при этом рассматривается как социальный институт нормативного регулирования общественных отношений в целях разумного устройства человеческого общежития путем определения меры свободы, прав и обязанностей и представляющий собой воплощение в обычаях, традициях, прецедентах, решениях референдумов, канонических, корпоративных, государственных и международных нормах правового идеала, основанного на принципах добра, справедливости, гуманизма “сохранения окружающей природной среды”[12]. При таком подходе к праву последнее не отождествляется с законами и подзаконными актами. Закон считается правовым лишь в том случае, если он несет в себе идеи добра, справедливости, гуманизма, если в его содержание заложен правовой идеал. Такой подход получил наименование социологического, в котором основная идея содержится даже не в гуманизме и справедливости, а в том, что право рождается внутри самого гражданского общества. Основой такого права являются сами общественные отношения, которые существуют независимо от государства, поскольку субъекты вступают в отношения между собой независимо от воли государства, поэтому эти отношения первичны. Задача государства вовремя уловить эти общественные отношения, вовремя отразить эти общественные настроения, облечь их в законную форму – форму нормативного правового акта.

Называя данные подходы к определению права и к решению вопроса о соотношении права и государства, отметим, что в общетеоретическом, точнее, общесоциальном плане, второй подход является более привлекательным. Он не ставит в прямую зависимость характер и содержание права от деятельности государственного органа или должностного лица. Однако в практическом плане этот подход, как и само определение права, является менее определенным, в юридическом плане - менее формализированными, в силу этого – менее эффективным и трудноприменяемым. В этом заключается одна из главных причин того, что данный подход на практике является менее распространенным и применяемым. Кроме понятия права “вообще”, теория права и государства оперирует понятиями “объективное” и “субъективное право”, а также понятиями “публичное” и “частное право”. Объективное и субъективное право – юридические понятия, которые позволяют обозначить задаваемый обществом масштаб свободы и ее конкретные объемы у тех, кто ею обладает. Поэтому объективное право – это совокупность юридических норм, которые установлены и им гарантируются. Содержащиеся в нормах правила поведения – общие для всех индивидов и существуют независимо от них. Субъективное право, напротив, принадлежит каждому конкретному субъекту, определяя меру возможного поведения. Субъективное право всегда должно обеспечиваться соответствующими поступками других субъектов. Это объясняет почему оно неразрывно связано с субъективной обязанностью субъекта.

Субъективные юридические права могут быть следствием такого развития, при котором субъекты общественной жизни, чтобы иметь возможность выполнять свои социальные функции в системе общественного разделения труда, не могут не притязать на определенные правомочия. На этой основе складываются правоотношения, которые должны получить определенное признание, в частности, судебную защиту. Таким образом, субъективное право может предшествовать объективному.

Публичное и частное право отражают некоторые особенности взаимоотношений права и государства. В сфере публичного права единый центр – государство своими нормами определяет место и роль каждого отдельного лица в публично-правовых связях, его права и обязанности по отношению к государству как целостности. Исходящие от государственной власти указания не могут изменяться или отменяться частной волей отдельных лиц. Издаваемые государством нормы имеют безусловный, принудительный характер, будучи императивными. Предоставляемые публичной властью права являются вместе с тем и обязанностями и должны осуществляться: неосуществление права есть невыполнение обязанностей и квалифицируется как бездействие власти.

В сфере частного права юридически значимые решения принимаются множеством частных лиц, действующих самостоятельно. Государство здесь не определяет содержание принимаемых решений, оно лишь охраняет то, что решили другие. Если оно и вмешивается в частные дела, то лишь в том случае, если частные лица своего решения не приняли. Типичный пример – наследование по закону при отсутствии завещания у наследодателя. Нормы частного права не имеют императивного характера.

Право, как и государство, принадлежит к числу не только наиболее важных, но и наиболее сложных общественных явлений.

Пытаясь понять, что такое право и какова его роль в жизни общества, еще римские юристы обращали внимание на то, что оно не исчерпывается одним каким-либо признаком или значением. “Право”, - писал один из них (Павел), - употребляется в нескольких смыслах. Во-первых, право означает то, что “всегда является справедливым и добрым”, - таково естественное право. В другом смысле право – это то, что “полезно всем или многим в каком-либо государстве, - таково цивильное право”.

Схема 13. Признаки права

По мере развития общества и государства у людей, естественно, менялось и представление о праве. Появилось множество различных правовых идей, теорий и суждений. Однако изначальные основы, заложенные римскими юристами, особенно в такой отрасли права, как гражданское (цивильное), хотя и в “модернизированном виде”, но сохранились. В первую очередь, это касается таких правовых институтов, как право собственности, наследования, купли-продажи и многих других.

Чтобы убедиться в этом, достаточно сказать, что знаменитый Кодекс Наполеона, или Гражданский кодекс Франции 1804 года, был подготовлен на основе глубокого изучения и широкого использования римского права. Эти же материалы в качестве первоисточника постоянно используются при разработке Основ гражданского законодательства и гражданских кодексов юристами.

Что же такое “право” и каковы его основные признаки? Будучи неразрывно связанным с государством, право в реальной жизни выступает в виде общеобязательных правил поведения (норм). Они непосредственно издаются либо санкционируются (утверждаются) государством. За нарушение их к нарушителю применяются различные меры государственного воздействия.

В социальном плане право никогда не бывает абстрактным.

Оно всегда выражает и закрепляет волю и интересы людей. Нет права “вообще”. Оно всегда конкретно и реально. Наряду с защитой интересов стоящих у власти слоев право отражает также интересы всего общества. В нем неизменно сочетаются групповые интересы с общесоциальными, национальные, классовые и иные – с общечеловеческими. И это естественно. Ибо право порождается и развивается не как результат деятельности лишь отдельного класса, нации или группы людей. Оно является порождением всего общества и результатом естественного развития всего общества. Право - есть величайшая ценность и элемент культуры всего человечества.

Убедиться в этом позволяют такие, например, имеющие огромную значимость акты, как Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН; Международный акт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН; Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принятая 14 декабря 1960 г. Генеральной Ассамблеей ООН и другие им подобные акты. В них закреплены не только высокогуманные, общечеловеческие интересы, но и непреходящие общечеловеческие ценности.

“Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, - говорится, в частности, в статье 1 Всеобщей декларации прав человека. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства”.

“Каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность”, - провозглашается в ст. 3 этого же документа.

“Все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона”, - говорится в ст. 7 Всеобщей декларации прав человека.

Аналогичные по характеру положения содержатся и в других статьях данного документа. Они закрепляют такие жизненно важные для каждого человека права и свободы, как право на гражданство, на свободу передвижения и выбор места жительства “в пределах каждого государства”, на свободу убеждений и на свободное выражение их, право на труд, благоприятные условия труда и на защиту от безработицы.

В этом же документе особое внимание уделяется защите чести и достоинства каждого человека, неприкосновенности его личности и семейной жизни. “Никто не может подвергаться произвольному вмешательству, - говорится в ст. 12, - произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств”.

Государство и право взаимозависимы друг от друга. Но в то же время они относительно самостоятельны друг к другу. Если государство издает правовые акты, то обеспечивает их соблюдение. И в случае неисполнения содержащихся в них требований применяет принудительную силу. Право, в свою очередь, активно воздействует на государство путем установления общеобязательных для всех органов, должностных лиц и организаций правил поведения. С помощью норм права закрепляется их статус. Определяются рамки их деятельности. Устанавливается их структура, порядок деятельности и взаимоотношений.

По отношению к государству и обществу право таким образом, выступает прежде всего как регулятор общественных отношений. Оно регулирует сложившиеся в обществе экономические, политические и иные отношения. Право закрепляет существующий в той или иной стране государственный и общественный строй.

В этом заключается одна из его функций и назначение. Устанавливая конкретные права и обязанности сторон (граждан, должностных лиц, общественных и государственных организаций), право вносит определенный порядок в общество и государство. Создает юридические предпосылки для его активности и эффективности.

При всей своей важности закон, однако, не является единственным “мерилом” или регулятором общественных отношений. Он лишь – одна из форм права. Наряду с этим существуют и другие формы права: правовые обычаи, правовые договоры, прецедент и др.

Право – это система общеобязательных социальных норм, установленных или санкционированных государством и обеспечиваемых принудительной силой.

По своему происхождению нормы права могут быть либо правилами поведения, сложившимися в обществе стихийно, но затем санкционированными государством (так называемое обычное право – от слова “обычай”), либо непосредственно установленнымикомпетентными законодательными органами (законодательное право).

Как элемент надстройки право обусловлено базисом, экономическими общественными отношениями. Поэтому тип и содержание права всегда соответствуют характеру экономических общественных отношений, уровню экономического развития общества, формам собственности и формам распределения.

Характерной чертой права, отличающей его от других социальных норм (традиций, обычаев, морали и т.д.), является их обеспеченность принудительной силой государства. Поэтому право выполняет не только регулятивную функцию (т.е. регулирует те или иные сферы общественных отношений), но и охранительную функцию (т.е. силой государственного принуждения охраняет установленные правила поведения и принуждает участников общественных отношений к определенному, должному поведению).