Функции Российского государства

§ 4. Формы и методы реализации функций государства

Государство осуществляет свои функции в особых формах и по­средством специфических методов.

Формы реализации функций государства показывают, какое внешнее выражение приобретает деятельность государства, как она оформлена. Методы представляют собой способы, средства, прие­мы, используемые при функционировании государства.

В литературе различаются правовые и неправовые формы реа­лизации функций государства (проф. В.М. Сырых). Под правовы­ми формами понимается весь механизм правового регулирования, которым располагает государство. К неправовым формам относят контрольную, идеологическую, воспитательную, информационно-техническую (вспомогательную), иные виды государственной дея­тельности. Данная классификация не отличается четкими крите­риями, поскольку, например, контрольная деятельность государст­ва также регламентируется нормами права.

Более предпочтительной представляется классификация основ­ных форм выполнения функций государства, согласно которой выде­ляются правовые и организационные формы (проф. М.И. Байтин). Среди правовых обычно называют законодательную (правотворче­скую), управленческую (исполнительную), судебную (правоохрани­тельную) и контрольно-надзорную. Правовые формы связаны с изданием юридических актов; организационные - чаще всего реа­лизуются в пределах уже изданных актов и представляют собой фактические действия, способствующие осуществлению принятых юриди­ческих актов. К организационным формам можно отнести создание конкретных государственных органов, их структурных подразделе­ний, материальное обеспечение их работы, подбор кадров специали­стов, технического обслуживающего персонала, делопроизводство, статистику и др.

Что касается методов выполнения функций государства, то долгое время в теории государства и нрава признавались только ме­тоды убеждения и принуждения. Не отказываясь от их использова­ния и подчеркивая определенную эффективность воздействия этих методов на развитие общественных отношений и процессов, следует обратить внимание на то, что усложнение управления обществом требует разнообразия управленческих методов.

Можно назвать следующие укрупненные группы методов, с по­мощью которых государство осуществляет свои функции:

1) метод нормативного правового регулирования, т.е. издание законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность и общественные отношения;

2) метод принуждения, используемый при нарушении общеобя­зательных государственных предписаний;

3) метод рекомендаций, т.е. ориентация на конкретный вариант поведения или действий, желательных с точки зрения государства, и метод поощрения, побуждающий следовать этому варианту, сти­мулирующий общественно полезную деятельность;

4) метод договорного регулирования, приобретающий в услови­ях демократически устроенного государства универсальное значе­ние, поскольку распространяется на сферу не только частных, но и публичных интересов. Например, договорный метод применяется для распределения предметов ведения между Российской Федера­цией и ее субъектами, между различными регионами, властными структурами и т. д. Так, и ч. 4ст. 66 Конституции РФ установлено, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться не только федеральным законом, но и договором между органами государственной власти округа и ор­ганами государственной власти края или области;

5) методы надзора и контроля. Государство, в частности, лицен­зирует отдельные виды предпринимательской деятельности, а также некоммерческих организаций, стандартизирует продукцию, работы, услуги, выдает сертификаты, удостоверяющие их качество.

В выполнении функции охраны прав и свобод личности, обес­печения законности и правопорядка большую роль играет проку­рорский надзор за исполнением действующих законов и других нормативных правовых актов гражданами, государственными орга­нами, должностными лицами, общественными объединениями и всеми субъектами права;

6) метод информационного влияния на общество посредством оповещения населения о принятых государственных решениях, пу­тем ведения идеологической работы, целенаправленного регулиро­вания информационных потоков и т. д. Информационное влияние относится к косвенным методам воздействия на сознание и поступки людей, формируя информационное поле вокруг отдельных полити­ческих процессов, мероприятий, событий, институтов, политических и государственных деятелей. Посредством информационного влия­ния возможно ускорить развитие социальных и юридических кон­фликтов, а также локализовать, смягчить их.

Возможно выделение и иных, кроме названных, методов осуще­ствления функций государства, но перечисленные являются основ­ными, определяющим образом воздействующими на функциониро­вание государства.

Глава 3. Формы государства

§ 1. Форма правления

Признаки государства, первоначально выраженные в его предпосылках, в ходе исторического процесса развиваются в форму государства. В ней воплощается связь населения в политическое целое, т.е. те публично-властные отношения, которые позволяют рассматривать государство как объединение индивидов, основанное на обмене товарами и деятельности. В форме государства воплощается природа и организация публичной власти – системы учреждений, управляющих делами общества.

Форма государства – это его устойчивое устройство, выражающееся в характере политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, между государством и людьми в процессе управления им (политический режим), в способах организации высших органов государственной власти (форма правления) и в административно-территориальном делении государства (форма территориального устройства).

Под формой правления подразумевают организацию верховной государственной власти, в особенности высших и центральных ее органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. Формы правления различаются в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть одним лицом или принадлежит выборному коллегиальному органу. В связи с этим и выделяют монархические и республиканские формы правления.

В монархии во главе государства находится монарх, который пользуется своей властью по наследству, хотя возможны варианты, когда началу монархической династии дают выборы.

Монархия называется абсолютной, если государственную власть единолично осуществляет монарх (король, царь, император), не ограниченный каким-либо другим органом государственной власти (например, самодержавная Россия, Саудовская Аравия). Монархии бывают также ограниченными, конституционными, парламентскими, если власть монарха ограничена каким-то представительным органом, действующим на основе Конституции (например Великобритания).

Республики подразделяются на президентские и парламентские. Для президентской республики характерно то, что президент, будучи главой государства, одновременно возглавляет исполнительную власть и не несет политической ответственности перед парламентом (например США). В парламентских республиках президент является главой государства, а исполнительная власть возглавляется не президентом, а премьер-министром, который подотчетен парламенту и несет перед ним политическую ответственность (например Италия).

Монарх приобретает власть по принципу крови, наследуя ее по собственному праву. Монарх не несет никакой юридической ответственности за свои политические действия. В руках монарха сосредоточена вся полнота верховной государственной власти, монарх выступает источником всякого права. Монарх находится во главе исполнительной власти, от его имени творится правосудие, ему принадлежит право помилования. На международной арене монарх единолично представляет свое государство. Монарх пользуется титулом (князь, герцог, король, царь, император), получает значительное содержание из государственной казны.

В дуалистических монархиях (Пруссия, Австрия, Италия в прошлом) за монархом остаются исполнительная власть, право формировать правительство, назначать и смещать министров и иных должностных лиц (губернаторов), ему принадлежит право вето и право роспуска парламента.

В парламентарных монархиях (современные Англия, Бельгия, Норвегия, Швеция) назначенные главой государства министры зависят от вотума доверия парламента, монарх имеет право отлагательного вето, в нескольких случаях имеет право роспуска парламента. Правовое положение монарха существенно ограничено.

Как показывает опыт последнего времени, монархическую форму правления не следует спешить списывать как безнадежную. В ноябре 1975 г. народ Испании на плебисците высказался за установление монархии. В обстановке кризиса, национально-этнических столкновений достоинства монархии все больше привлекают внимание: монарх – отец нации; стоит над политическими страстями, не принадлежит ни к какой партии и т.д.

В республике источником власти является народное большинство. Достоинство парламентской республики – единство высших эшелонов власти, поскольку глава исполнительной власти (премьер-министр) и его кабинет назначаются и контролируются парламентом. С потерей парламентского большинства правительство уходит в отставку. При всех различиях парламентских республик президент там играет незначительную роль. Недостатки парламентской республики сводятся, во-первых, к крайней раздробленности партийной системы, которая вынуждена постоянно искать коалицию. Поэтому данная ситуация постоянно приводит к правительственному кризису. Во-вторых, вполне реальной может оказаться угроза узурпации власти парламентским большинством.

Президентская республика как форма правления характеризуется в первую очередь тем, что избранный глава государства одновременно является главой правительства, которое он назначает в ряде стран с согласия парламента и которое он может распустить. Достоинство президентской формы правления заключается, прежде всего, в том, что всенародно избранный президент отстаивает общегосударственные интересы, выступает символом граждан в принадлежности к единому государству. Эта форма дает полномочия одному лицу, которое может осуществлять руководство в чрезвычайных обстоятельствах. Президентская форма правления, в принципе, обеспечивает большую степень политической стабильности, чем парламентская, так как правительство (президент) избирается на фиксированный срок.

Президентская форма правления также не является безупречной. Во-первых, в отличие от парламентской формы правления, она таит в себе возможности трений во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти. Вероятность кризиса возрастает, если президент и парламентское большинство принадлежат к различным партиям. Во-вторых, едва ли существует оптимальный способ избрания президента. Прямые выборы представляются наиболее простыми и демократичными.

Схема 8. Формы правления

Схема 9. Свойства монархии

Схема 10. Свойства республики

§ 2. Смешанные формы правления

Форма правления, которую обычно характеризуют как способ организации и взаимоотношений высших органов государства, зависит от многих факторов. На нее оказывают влияние соотношение социальных сил, уровень культуры (прежде всего правовой), традиции страны, зарубежный опыт, субъективные факторы и т.д. Социальные причины выдвигаются на первый план чаще всего в периоды революционных событий. Так было во время и после буржуазных революций в Европе и Америке: молодая, прогрессивная буржуазия, возглавлявшая широкие слои населения, добилась ограничения власти монарха, ликвидации абсолютизма, установления дуалистической или парламентарной монархии, иногда и республики (например в США). Вслед за США президентские республики утвердились в странах Латинской Америки. Наконец, повышение роли парламента в ряде стран Европы и Азии привело к возникновению парламентской республики. После крушения тоталитарных режимов с начала 90-х годов такой процесс развивается во многих странах Африки. В ходе этого исторического развития были и своеобразные зигзаги: республика при фашизме во главе с фюрером, дуче, каудильо мало чем по существу отличалась от монархии (хотя юридически форма была иной), а республики в социалистических странах, странах социалистической и капиталистической ориентации (преимущественно в Африке) с однопартийной системой и провозглашенной конституциями руководящей ролью одной партии мало сохраняли подлинно республиканские черты.

Разделение на монархии и республики, а их внутренняя классификация на абсолютную, дуалистическую, парламентарную монархии, президентскую и парламентскую республики всегда имели и сейчас имеют довольно жесткий характер. Напомним основные различия этих форм, используемые в научной и учебной литературе, что необходимо для дальнейшего изложения.

В принципе, в монархии глава государства – наследственный и пожизненный, а в республике – выборный и на определенный срок, в абсолютной монархии конституция и парламент отсутствуют, разделения властей не существует, вся полнота власти сосредоточена в руках монарха, в дуалистической монархии законодательствует парламент, а управление страной возглавляет король, перед которым (а не перед парламентом) несут ответственность министры, в парламентарных монархиях король царствует, но не правит, состав правительства определяет парламент, перед которым оно и отвечает. В президентской республике взаимоотношения главы государства, парламента, правительства напоминают отношения в дуалистической монархии, но место короля занимает избираемый президент, а в парламентской республике они похожи на отношения в парламентарной монархии.

Указанные выше критерии для различения форм правления и ныне сохраняют свое значение, все они (кроме явственно выраженной дуалистической монархии) существуют в различных государствах мира. Но на их базе и наряду с ними путем совмещения и появления новых признаков создаются неизвестные ранее формы, причем эта тенденция набирает силу: “чистых”, традиционных форм остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах (например, при распаде СССР, Югославии, Чехословакии), как правило, соединяют разные черты. В данном случае речь идет не о том, что в развитых капиталистических странах, а иногда и в некоторых развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов, практически утратились различия между монархией и республикой (по своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии). Говоря о смешанных и “гибридных” формах правления, отмечаем тот факт, что утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам: соединяются черты республики и монархии (например в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия по конституции 1991 г.).

Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов (эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа), сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти – и внутри исполнительной власти) ведет к кризису всей политической системы. Создание смешанных и “гибридных” форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно к парламенту и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди равных превращается, по существу, в хозяина правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра.

Во-вторых, “чистые” формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентской же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентской республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентской республике Италии сменилось более полусотни кабинетов министров, средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентскую, а парламентаризма – в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки “чистых” форм.

В-третьих, возникновение смешанных, “гибридных” форм связано с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии – государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены, основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама ашшура является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме правления, появление “гибридных” черт связаны с давлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

Как уже отмечалось, глава государства в монархии - наследственный и пожизненный (до его совершеннолетия управляет государством регент или регентский совет). Выборы нового монарха обычно проводятся в том случае, когда прекращается династия (например выборы царем Михаила Романова в России в 1613 г.). Вместе с тем в современных условиях есть такие монархии, где глава государства не пожизненный и не наследственный, а переизбирается через определенный промежуток времени. Такая система существует в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах, своеобразных федеративных выборных монархиях. В каждом из этих государств глава государства переизбирается раз в 5 лет. Это сближает главу государства – монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Однако оба государства остаются монархиями, ибо главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий избирательным квалификациям и требованиям для президента, а только один из “местных монархов” – правителей составных частей федерации.

В Малайзии 9 из 13 субъектов Федерации возглавляются наследственными султанами (управление в четырех других организовано иначе), и только эти 9 образуют Совет правителей, который раз в 5 лет избирает главу государства. На практике на этот пост султаны избираются по очереди, для чего в совете правителей ведется особый список. В Малайзии Совет правителей не обладает властными полномочиями, власть монарха тоже существенно ограничена (особенно после конституционной реформы 1983-1984 гг.). Малайзия – парламентарная монархия.

Иначе обстоит дело в ОАЭ. Высший совет семи эмиров – субъектов федерации обладает всей полнотой власти – он принимает законы. Национальное же собрание, назначенное эмирами (каждый эмир назначает определенное число членов, установленное Временной конституцией 1971 г., и зависит от размеров эмирата), имеет лишь консультативный характер. Высший совет эмиров избирает главу государства раз в 5 лет, но в отличие от Малайзии им постоянно избирается глава крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимающего 86% территории ОАЭ. Несмотря на такие выборы, основные полномочия главы государства сосредоточены у Совета эмиров. В ОАЭ действует, по существу, коллективный монарх.

Выше речь шла о монархиях, которые имеют республиканский признак – систематическую выборность главы государства. Вместе с тем в современном мире в условиях тоталитарных систем появились республики, которым свойствен важнейший элемент монархии – несменяемость главы государства. Речь идет не просто о чрезвычайном усилении власти президента и появлении суперпрезидентских республик, такая форма была широко распространена еще в XIX в. в Латинской Америке, а в XX в. воспринята рядом государств Африки, как в республиках президентско-монистических.

В суперпрезидентских республиках конституции предусматривали периодическое переизбрание главы. В отличие от суперпрезидентских президентско-монократические республики существовали при однопартийной системе, их конституции предусматривали пожизненных президентов, “руководителей государства”.

Начало этому явлению было положено, видимо, в Индонезии (президент Сукарно), затем последовала социалистическая Югославия. Согласно ст. 220 конституции 1963 г., переизбрание не распространялось на первого президента И. Броз Тито. Несменяемым президентом провозгласил себя Маркос на Филиппинах (в 1986 г. он все-таки провел выборы, где потерпел поражение). В 60-80-х годах пожизненными президентами провозгласили себя главы государств в Малави, Уганде, Тунисе, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах, а пожизненный президент Центральной Африканской Республики Бокасса стал императором. Впоследствии почти все они были свергнуты в результате военных переворотов, лишь президент Туниса Бургиба был смещен конституционным путем в возрасте 84 лет после заключения медицинского консилиума о его недееспособности выполнять обязанности президента. Ныне осталось лишь два пожизненных президента - в Малави и КНДР, причем в последней сын президента еще при жизни отца провозглашен его преемником.

Монархий в мире довольно много (если учитывать членов Британского Содружества, признающих главой государства королеву Великобритании, то их число составит около шестой части всех государств). Но все-таки “гибридные” формы монархии не представляют большого интереса для исследователей: число их вариантов из-за характера самой формы правления довольно ограничено. Гораздо более перспективными являются смешанные и “гибридные” формы республики, имеющие множество разновидностей. Наблюдается самое различное соединение элементов парламентской и президентской республик, а иногда появление таких черт, которых не было ни у одной из этих форм. В последнем случае происходит не просто смешение разных сторон отдельных разновидностей республиканской формы правления, а рождается новое качество, возникает своеобразный гибрид.

Как известно, существует несколько отличительных признаков президентской и парламентской республик, но главное различие между ними заключается в способе политической ответственности правительств (совета, кабинета министров). Все другие признаки, в том числе и порядок назначения правительства, не являются решающими: юридически в парламентской республике правительство также назначается актом президента. Если президент не только юридически, но и фактически свободен в выборе министров, сам решает этот вопрос и по своему усмотрению вправе уволить любого его члена, включая премьер-министра, если таковая должность есть, а она нередко бывает теперь в президентских республиках, а парламент (его нижняя палата) не вправе увольнять правительство или его отдельных министров в отставку путем вотума недоверия (революции порицания и т.п.), то это – президентская республика. Если же правительство формируется на деле парламентом (акт президента о назначении министров выражает лишь волю парламентского большинства и иначе быть не может: правительство другой партийной принадлежности не получит в парламенте утверждения своей программы и, следовательно, не будет создано) и несет ответственность не перед президентом, а перед парламентом, то это парламентская республика. Примерами президентской республики являются США, Сирия, Зимбабве; парламентской – Италия, Германия, Индия и др.

В последние десятилетия указанный выше главный признак все чаще подвергается различным коррективам. В результате остается все меньше “чистых” президентских или парламентских республик, возникают полупрезидентские, полупарламентарные республики. Для этой цели используются как концепция “рационализированного парламентаризма”, имеющая целью ограничить власть парламента и усилить исполнительную власть, так и требование ответственного правительства, неразрывно связанное с идеей парламентской республики. Одной из положительных черт президентской республики является стабильность правительства, которое не может быть уволено парламентом в отставку, в частности, по причинам борьбы партийных фракций и изменения соотношения сил в его стенах. Кроме того, эта форма обеспечивает единство исполнительной власти: правительство возглавляет глава государства, даже если есть должность так называемого административного премьера (премьер-министра), о котором речь пойдет ниже. С другой стороны, важнейшей позитивной чертой парламентской республики является ответственность правительства перед парламентом, которое обязано учитывать в своей деятельности соотношение сил в парламенте и, следовательно, общественное мнение (особенно его состояние во время выборов в парламент). Однако президентская республика имманентно тяготеет к авторитаризму. Исполнительная власть ускользает из-под парламентского контроля. Правительство же парламентской республики в условиях многопартийной системы, особенно если нет доминирующей партии или устойчивой коалиции партий, вместе образующих парламентское большинство, слабо и нестабильно, часто “свергается” парламентом. Выше это иллюстрировалось на примере Италии.

Для того чтобы соединить указанные выше позитивные элементы парламентской и президентской республик, в первой из них вводится ограничение вотума недоверия, а во второй – создаются ограниченные формы вотума недоверия. Возможности вынесения вотума недоверия ограничиваются по-разному. В Германии, например, предусмотрен “конструктивный вотум недоверия”: недоверие канцлеру (премьер-министру) считается принятым, если при внесении резолюции о недоверии (а такая резолюция вносится только значительным количеством членов парламента) указана фамилия его преемника. Иначе говоря, такая резолюция принимается одновременно с назначением нового канцлера, что исключает “бесправительственное” состояние страны. Кроме того, временно, до сформирования нового правительства, продолжает управлять ушедшее в отставку. За все время существования ФРГ, с 1949 г., конструктивный вотум недоверия был применен лишь 1 раз.

Во Франции требуется, чтобы резолюция порицания была мотивирована, подписана не менее чем 1/10 состава нижней палаты и, в отличие от Германии, принята не просто большинством нижней палаты, а абсолютным большинством ее состава. Случаи внесения резолюции порицания во Франции крайне редки.

Создание смешанных форм (во всяком случае, тенденция к этому) связано далее с установлением в президентской республике ответственности перед парламентом отдельных министров, но не главы правительства, которым остается фактически, а часто и юридически, президент. Эта тенденция нашла свое выражение в конституционном праве ряда стран Латинской Америки – Венесуэле, Колумбии, Перу, Уругвае и др. В Коста-Рике, согласно конституции 1949 г., министры (но не премьер-министр, которым фактически является президент, хотя он и не имеет этого титула) могут быть уволены в отставку решением 2/3 голосов парламента, если они нанесли ущерб государственной власти. В Уругвае, по конституции 1966 г., парламент в определенных случаях также может выразить недоверие отдельным министрам. В Венесуэле программа правительства подлежит одобрению на совместном заседании палат парламента, как и в парламентской республике (правда, в последней ее одобряет только нижняя палата). В Перу, по конституции 1979 г. (теперь она отменена), при вотуме недоверия президент обязан сместить министра. Вотум недоверия министру возможен в Колумбии (ст. 135 конституции 1991 г.) и Эквадоре (ст. 88 конституции 1984 г. с поправками на 1991 г.). В ряде случаев окончательное решение об отставке министра остается за президентом. В целом же практика вотума недоверия министрам в латиноамериканских странах очень бедна.

В некоторых президентских республиках создается особая должность административного премьер-министра (Египет, Перу, Турция и др.), но не он определяет политику правительства, это делает президент, остающийся его фактическим руководителем. Президент председательствует на официальных заседаниях правительства, премьер-министр ведает оперативной деятельностью и ведет его неофициальные заседания, да и то в ряде стран каждый раз только по поручению президента. Однако создание такой должности позволило установить ответственность правительства в целом, а не только отдельных министров перед парламентом, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства – Президента. Однако, хотя правительство ответственно перед парламентом, назначает его президент без одобрения последнего. При выражении вотума недоверия премьер-министру или всему составу правительства в ряде стран президент должен уволить совет министров в отставку. Но в Египте это безусловное требование относится только к отдельным министрам. Если же недоверие выражено премьер-министру или правительству в целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. В случае подтверждения парламентом своего решения президент вправе вынести спорный вопрос на референдум. Результаты голосования в пользу правительства (премьер-министра) влекут роспуск парламента, в пользу парламента – отставку правительства. Таким образом, хотя в Египте и возможен вотум недоверия правительству, его осуществление серьезно затруднено.

В других странах таких жестких условий нет, но всегда постановка вопроса о доверии правительству в президентской республике возможна лишь значительным числом членов парламента (в Перу по конституции 1979 г. – 1/20 частью состава парламента, в Колумбии – не менее 1/10 части членов любой палаты двухпалатного парламента). Решение принимается абсолютным большинством всего состава парламента (соответствующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством (2/3).

Тенденции к созданию смешанных форм связаны с конституционным снижением роли президента в президентской республике (так было в России в связи с поправками к Конституции в декабре 1992 г. и в марте 1993 г.) и с повышением этой роли в парламентской республике. В первом случае вводятся положения об утверждении парламентом назначений министров, во втором – президент наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (Пакистан).

В целом создание смешанных и “гибридных” форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, несложившихся механизмов парламентского управления может вести к постоянному разброду и шатаниям.

Вместе с тем такой процесс имеет и свои минусы. Во-первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры управления, и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в “отработанных” формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентской республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.

Во-вторых, возрастание роли парламента в президентской (полупрезидентской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за деятельностью правительства часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентской же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.

В-третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов, она все более зависит от личности конкретного президента. А носители президентской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к авторитаризму. Наибольшие возможности для этого создаются, как мы видели, в президентской республике. Поэтому переход парламентской республики (а также и парламентарной монархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер-министра[5].

\

§ 3. Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимается административно-территориальная организация государства, характер взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами. По этому признаку государства подразделяются на унитарные и федеративные.

Унитарное государство – это единое государство, не имеющее в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Такое государство может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом, на территории которых действуют государственные органы, подчиненные единым, общим для всей страны высшим органам власти и управления.

Федерация – союзное государство – это объединение нескольких субьектов, являющихся равноправными членами федерации. Наряду с общими для всех членов федерации (федеральных – высших органов государственной власти и управления) аналогичные органы имеются в каждом субьекте, входящем в федерацию. Соотношение между высшими органами власти и управления федерации в целом и высшими органами власти и управления каждого из субъектов федерации, а также их компетенция определяются на основе договора. Законодательство в таких государствах состоит из федерального законодательства и законодательства каждого члена федерации. Федерациями являются, например, США, Германия, Индия. Форма государственного устройства показывает:

- из каких частей состоит внутренняя структура государства;

- каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов;

- как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;

- в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.

По форме государственного устройства различают федерации (союзы относительно самостоятельных в правовом отношении государственных образований: союзных республик, автономных республик, кантонов, штатов, земель и т.п.) и унитарные государства (единые государственные образования).

Федерация обладает следующими отличительными признаками:

- она характеризуется наличием двух систем законодательной, исполнительной и судебной власти: федеральной и субъектов федерации;

- федеральные органы и субъекты федерации обладают своей сферой полномочий, в которую никто не может вторгаться;

- субъекты обладают политической самостоятельностью в той мере, в какой это отвечает их статусу, т.е. положению;

- статус субъектов федерации не может быть изменен без их согласия;

- субъекты федерации обладают территориальной целостностью;

- при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация (США, ФРГ, Бразилия, Мексика и т.д.) характеризуется ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.

Попытка совмещения территориального и национального признаков ведет к неразрешимым политическим противоречиям, о чем, собственно, и свидетельствует опыт Российской Федерации.

Унитарное государство – это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают. Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

- единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами;

- на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика;

- составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным (если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления (Финляндия) и децентрализованным (местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни (Франция).

Имеются и смешанные системы местного государственного устройства с признаками и централизации, и децентрализации (Турция, Япония);

- унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономии (Монголия, Судан и др.).

Унитарное государство может быть как многонациональным (Афганистан, Пакистан, Китай), так и однонациональным (Япония, Польша).

Относительно конфедерации – временного юридического союза суверенных государств, созданного для обеспечения их общих интересов, в современной правовой литературе нет единого мнения. Одни ученые относят ее к форме государственного устройства наряду с федеративными и унитарными государствами[6], другие убеждены, что “к формам государственного устройства недопустимо относить конфедерацию”[7].

 Соглашаясь с мнением А.И. Коваленко, отметим, что главное отличие конфедерации от охарактеризованных форм государственного устройства заключается в том, что она исключает субординацию образующих ее членов, их взаимоотношения строятся по принципу координации, согласования интересов и проводимой политики.

Конфедерация характеризуется следующими чертами:

- она не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверенных государств, решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества (ради чего и создается конфедеративное государство);

- конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов и единого государственного бюджета;

- конфедерация сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемещения граждан на территорию другого государства значительно упрощен;

- конфедерации недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей (Австро-Венгрия, 1867-1918 гг.), или превращаются в федерации (Германский Союз, 1815-1867 гг. Классический пример – США, которые из конфедерации, законодательно утвержденной в 1787 г. – в федерацию). Конфедеративное устройство может служить основой для образования суверенного унитарного государства.

История знает самые замысловатые формы государственного устройства, самый широкий диапазон принципов межгосударственного объединения и союзов (личная и реальная уния, вассалитет и союзеренитет, содружество наций, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы). Один из важнейших вопросов при любой форме государственного устройства – это распределение полномочий и механизмов между центром и периферией.

Протекторат – это международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, оказывать экономическую и культурную помощь.

Уния – это союз, соединение, объединение государств. Среди уний различаются конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, фузии, инкорпорации и империи. О конфедерациях и федерациях мы упоминали выше.

Объединения монархических государств существуют в форме личной или реальной уний. Общим у обеих форм является то, что они возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице. Личная уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах на основе различных порядков престолонаследия. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице.

Как только по закону корона опять переходит к другим лицам, личная уния прекращается. Так было с унией между Великобританией и Ганновером в 1837 г., между Нидерландами и Люксембургом в 1983 г. Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Аргон, Англия и Шотландия и др.).

Реальная уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Члены реальной унии независимы друг от друга, и соединение не ограничивает их суверенитета. Не образуется ни общей территории, ни единого подданства. Реальная уния больше похожа на военный союз. Реальными униями были Норвегия и Швеция (1815г.), Австро-Венгрия.

Империя – сложное государство, созданное насильственным путем. Степень зависимости составных частей империи бывает различной. Некоторые государствоведы пришли к выводу, что у составных частей империи никогда не было единого государственно-правового статуса.

Фузия –(слияние государств), примером может служить воссоединение ФРГ и ГДР.

Инкорпорация – внешне оформляемое как слияние одного государства с другим (присоединение), примером может служить присоединение к Германии Судетской области; присоединение Эстонии, Латвии, Литвы к СССР[8].

Содружество – это очень редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но тем не менее организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков. Объединяющие их признаки могут касаться, во-первых, экономики; во-вторых, права; в-третьих, языка; в-четвертых, культуры; в-пятых, религии. В основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственные договоры, уставы, декларации, иные юридические акты. Примером таких содружеств можно назвать СНГ, Британское содружество наций.

Межгосударственные образования знают и такую форму, как сообщество государств. В основе сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Сообщество является еще одной переходной формой к государственной организации (Европейское сообщество). В сообщество могут входить ассоциированные члены – государства, принимающие те или иные правила, действующие в сообществе. В сообществе может быть свой бюджет, надгосударственные органы.

Схема 11. Формы государственного устройства