Проявления государственного протекционизма на региональном уровне

Региональный протекционизм (от лат. protectio — прикрытие, покровительство) представляет собой политику покровительства, государственной (муниципальной) опеки по отношению к отдельным участникам рынка как частной, так и государственной, муниципальной формы собственности, выражающуюся в предоставлении органами государственной власти и органами местного самоуправления преимущественных условий деятельности на рынке отдельным организациям и создании дискриминационных условий деятельности, установлении барьеров входа на рынок для других участников (потенциальных участников) рынка.

Протекционизм, с одной стороны, может на определенном временном интервале содействовать развитию регионального производства, с другой стороны, он является угрозой единства экономического пространства Российской Федерации, свободе экономической деятельности, а в дальнейшем тормозит развитие экономики региона и соответственно национальной экономики, искажая конкурентную среду и лишая возможности предпринимателей свободно участвовать в конкурентной борьбе. Кроме того, протекционизм в отношении организаций с государственным и муниципальным участием ведет к усилению государственно-монополистических тенденций в экономике.

Региональный протекционизм на сегодняшний день представляет собой сложную смесь de facto разрешенных практик и, конечно, «приемов», запрещенных, прежде всего, законодательством о защите конкуренции.

Проявления государственного (муниципального) протекционизма, как правило, встречаются в ходе предоставления прав на государственное, муниципальное имущество, размещения государственных и муниципальных заказов, в том числе на осуществление отдельных видов деятельности, проведения торгов, предоставления субсидий.

По результатам обобщения правоприменительной практики антимонопольных органов следует выделить наиболее распространенные формы регионального государственного (муниципального) протекционизма.

Дача органами власти прямых или «завуалированных» указаний (как в устной, так и в письменной форме) хозяйствующим субъектам о заключении в приоритетном порядке договоров с конкретной организацией, определенной такими органами власти.

Ярким примером протекционизма является выявленные факты нарушений в сфере здравоохранения, имевший место в Республике Башкортостан.

В 2016 г. компания «Новодез» направила письмо главе республики с просьбой рассмотреть возможность сотрудничества в области поставок дезинфицирующих, чистящих, моющих средств и кожных антисептиков. Затем это письмо было переадресовано в министерство здравоохранения республики, которое, в свою очередь, отправило его руководителям медицинских организаций.

Впоследствии медицинскими организациями были отменены проводимые аукционы, аукционная документация была изменена, при этом технических задания в новых закупках были подготовлены под конкретные дезинфицирующие средства, поставляемые компанией «Новодез».

В результате таких действий доля компании «Новодез» на рынке дезинфизирующих средств для лечебных учреждений с 2015 г. по 2017 г. выросла с 0,5% до 25%, при этом цена реализуемой ею продукции превышала рыночную на 20-60%. Следует отметить, что указанном рынке дезинфицирующих средств работает около 20 компаний.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства в качестве примера подобных нарушений можно привести действия органов власти во Владимирской области по рассылке писем потребителям услуг по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению твердых коммунальных отходов о заключении в приоритетном порядке договоров с МУП ЖКХ «ПКК Собинского района».

Также, например, в Республике Башкортостан действия Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан и нескольких хозяйствующих субъектов (ОАО «Управление жилищного хозяйства Сипайловский Октябрьского района ГО г. Уфа Республики Башкортостан», ОАО «Управление жилищного хозяйства Калининского района ГО г. Уфа Республики Башкортостан», ОАО «Управление жилищного хозяйства Кировского района ГО г. Уфа Республики Башкортостан») в части заключения антиконкурентного соглашения, основной целью которого была передача лифтов в многоквартирных домах на обслуживание только определенным организациям, привели к тому, что с рынка комплексного обслуживания лифтов в г. Уфе была устранена «независимая» организация - ООО «Уфа Лифт Плюс».

В Республике Бурятии имели место факты дачи указаний Правительству Республики Бурятия о проработке вопроса об обязательном участии ПАО «МРСК Сибири» во всех конкурсных процедурах по передаче электросетевого комплекса, проводимых муниципальными образованиями на территории республики. Обязательное участие ПАО «МРСК Сибири» во всех конкурсных процедурах могло привести к нарушению пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и созданию преимущественных условий при участии в торгах в отношении такого имущества.

В сфере здравоохранения имели место факты дачи подведомственным органу власти учреждениям здравоохранения обязательного для исполнения поручения об организации технического обслуживания медицинской техники (медицинского оборудования) учреждений в определенной коммерческой организации, с передачей данной организации функции контроля за качеством выполнения ремонта оборудования, выполненного в рамках заключенных после проведения конкурсных процедур государственных контрактов (Ивановская область).

Передача прав владения и (или) пользования либо распоряжения государственным, муниципальным имуществом, права осуществления определенного вида деятельности без проведения торгов, изменение существенных условий договора (соглашения), заключенного на торгах, с нарушением установленного законом порядка.

В сфере социальных услуг подобные нарушения имеют место, в частности при передаче на праве постоянного (бессрочного) пользования государственным или муниципальным учреждениям кладбищ, с обеспечением таким учреждениям преимущественных условий деятельности и ограничения конкуренции на рынке ритуальных услуг (Новосибирская область).

Массовый характер имеют подобные нарушения в сфере транспортных услуг, когда движимое государственное или муниципальное имущество (транспортные средства, необходимые для осуществления предпринимательской деятельности по оказанию услуг перевозок пассажиров и (или) содержанию улиц и дорог) передается без проведения торгов определенному хозяйствующему субъекту (Курская область, Саратовская область).

Ярким примером закрытия рынка для предпринимателей, на которой обращает внимание «ОПОРА РОССИИ», является создание в Кабардино-Балкарской республике ГУП «Каббалкавтотранс-1438» в 2015 г. Данному ГУП передан имущественный комплекс – автовокзал № 1 г. Нальчика с гостиницей, имущество МУП «Нальчикавтобустранс», гараж администрации г. Нальчика. Фактически за счет бюджетных средств создано предприятие, которое занимает доминирующее положение на рынке автоперевозок.

Действующим законодательством предусмотрено обязательное заключение договора вокзального обслуживания с автовокзалом для осуществления регулярных перевозок. ГУП «Каббалкавтотранс-1438» по своему усмотрению отказывает коммерческим перевозчикам в заключении такого договора. Несмотря на соответствующие предписания Кабардино-Балкарского УФАС России, ГУП «Каббалкавтотранс-1438», пользуясь монопольным положением, по-прежнему отказывает в заключении публичного договора с перевозчиками. При этом другого автовокзала, с котором можно заключить договор, в г. Нальчике нет.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства распространены нарушения антимонопольного законодательства, связанные с изменением существенных условий концессионных соглашений (размер концессионной платы, порядок ее внесения, технико-экономические показатели объекта концессии и др.), заключенных по результатам торгов, в ходе исполнения таких соглашений (Новосибирская область).

В сфере строительства встречаются нарушения антимонопольного законодательства, связанные с фактическим выполнением работ (оказанием услуг, поставки товаров) для государственных или муниципальных нужд, с последующим проведением «фиктивных» торгов на право заключения контракта с лицом, которое уже фактически исполнило контракт на эти же работы (услуги, товары), до заключения контракта и проведения конкурентных процедур отбора поставщика (Воронежская область).

Нарушения в сфере телекоммуникаций и информационных технологий может повлечь ограничение конкуренции не только на соответствующем товарном рынке, но и негативные последствия в виде вмешательства в хозяйственную деятельность других субъектов, действующих на других товарных рынках.

В качестве примера нарушений в указанных сферах можно обратить внимание на Калужскую область, в которой постановлением органа местного самоуправления были установлены требования по размещению кабельных линий связи, телевидения, радио, Интернета и иных подобных сетей, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий, только подземным способом без возможностей использования в качестве крепления подвесных линий связи и воздушно-кабельных переходов, опоры и элементы подвеса контактных сетей общественного и железнодорожного транспорта. По сути, участники рынка в принудительном порядке были вынуждены изменять условия ведения бизнеса, нести издержки и пр., в отличие от некоторых регионов, где перенос линий осуществляется в добровольном порядке и по заранее согласованному графику.

Указанные действия могли привести к приостановлению, прекращению оказания услуг связи операторами связи, существенному росту затрат операторов связи на создание новых сетей связи (в случае, если имеется техническая возможность размещения кабелей связи в канализации связи), к ограничению конкуренции путем создания преимущественных условий операторам связи, которые имеют собственную кабельную канализацию.

В сфере розничной торговли был выявлен факт антиконкурентного соглашения в виде передачи органом местного самоуправления определенной организации (ОАО «Курганский центральный рынок») без проведения торгов прав на организацию городских и муниципальных ярмарок, в результате чего указанная организация получила незаконный доход в размере около 10 млн руб., а бюджет получал только 12% выручки от уличной торговли (Курганская область).

Установление для отдельных хозяйствующих субъектов преимуществ в хозяйственной деятельности по сравнению с иными участниками рынка, в виде специальных, более льготных условий по: способу оплаты, по исчислению стоимости реализуемого имущества, участию в торгах и т.д.

Проявления подобных правонарушений возможно в разнообразных формах и в любых отраслях (сферах) экономики, но все характеризуются предоставлением какого-либо преимущества (как законными способами, так и с нарушением закона) и одновременной дискриминацией по отношению к другим участникам (потенциальным участникам) рынка.

Так, например, в Курской области орган местного самоуправления при продаже муниципального имущества арендаторам такого имущества (реализация преимущественного права на выкуп арендуемого имущества) отдельным хозяйствующим субъектам вычитал из выкупной стоимости имущества стоимость произведенных указанными арендаторами неотделимых улучшений имущества, в то время как другим отказал в соответствующем уменьшении стоимости.

В сфере здравоохранения имеют место случаи установления различных способов оплаты услуг скорой помощи в системе обязательного медицинского страхования, с применением более льготного порядка оплаты услуг для подведомственного органу власти учреждения, по сравнению с независимой коммерческой организацией-конкурентном, что в итоге привело к тому, что за оказание одинаковой услуги данные хозяйствующие субъекты получают различную оплату (Самарская область).

Также следует отметить, что сложившаяся в субъектах Российской Федерации практика свидетельствует об отсутствии прозрачных и объективных критериев распределения объемов предоставления медицинской помощи. Это приводит к дискриминации тех или иных медицинских организаций, что напрямую влияет на состояние конкуренции в сфере оказания медицинской помощи в рамках программы ОМС.

В сфере транспорта в качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся в Кабардино-Балкарской республике, на которую обращает внимание «ОПОРА РОССИИ».

В 2015 г. в указанном регионе реализовывалась программа Минпромторга России «Субсидирование техники на газомоторном топливе». По данной программе в регионы были выделены финансовые ресурсы в размере 182 млн руб. Бюджет Кабардино-Балкарской республики предусмотрел софинансирование в размере 20,5 млн руб. В соответствии с программой была сформирована заявка от республики на 135 единиц техники от хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности. Данные суммы, предусмотренные бюджетом, должны были идти на первоначальный взнос лизинговым компаниям – недостающие финансовые ресурсы предприниматели должны были выплачивать лизинговым компаниям в течение 3-4 лет. После обращения к лизинговым компаниям (Сбербанк лизин, ВТБ лизин, Элемент-лизинг) выяснилось, что никто из предпринимателей, участвующих в программе, не соответствует необходимым критериям, и все участникам программы было отказано.

После этого Правительство Кабардино-Балкарской республики находит дополнительно 180 млн руб., приобретает полностью предусмотренную программой технику и передает почти всю технику во вновь созданное ГУП. В то же время идет подготовка к проведению конкурсов по перевозкам населения, в которых вышеуказанный ГУП будет принимать активное участие. При проведении конкурса учитываются конкурентные преимущества ГУП (большое количество новой энергоэффективной техники), которые дадут возможность отдать предпочтение на конкурсе данной организации.

Здесь же необходимо обратить внимание на сферу информационных технологий, в которой имеют место случаи использования органами власти существующих в законодательстве пробелов в целях предоставления преимущественного доступа к государственным и муниципальным ресурсам отдельным участникам рынка.

На региональном уровне, также, как и на федеральном, возникает проблема, когда заказчики заключают договоры на разработку программ, информационных систем для государственных или муниципальных нужд, при этом забывая урегулировать вопрос о передаче исключительных прав заказчику или муниципальному образованию.

В последующем это приведет к невозможности модернизировать программу без участия и/или разрешения владельца исключительных прав и как следствие к необходимости проведения торгов на услуги по доработке (модернизации, обновлению) разработанного программного обеспечения. При этом к данным торгам обычно привлекается лицо, изначально обладающее исключительными правами (исходными кодами, описаниями баз данных и т.п.) на разработанное программное обеспечение в рамках предыдущего государственного (муниципального) контракта.

Таким образом, для указанных лиц, изначально обладающих исключительными правами, заказчиками создаются преимущественные условия участия в торгах при осуществлении закупок товаров, работ и услуг по доработке (модификации обновлению) ранее созданного программного обеспечения, что негативно сказывается на конкуренции и может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Если в контракте не указано право на получение заказчиком исключительных прав на продукт, то он автоматически лишается статуса владельца исключительных прав на разработанную по его заказу программу, а соответственно не вправе передавать права на ее использование третьим лицам.

Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 1298 ГК РФ правообладатель по требованию государственного или муниципального заказчика обязан предоставить указанному им лицу безвозмездную простую (неисключительную) лицензию на использование соответствующего произведения науки, литературы или искусства для государственных, или муниципальных нужд.

Однако, заказчики далеко не всегда указывают на данное обстоятельство в проекте государственного контракта и, соответственно, не реализуют указанные положения и не заключают указанные соглашения после сдачи им разработанной программы.

Наделение хозяйствующих субъектов (как частной, так и государственной, муниципальной форм собственности) функциями органа государственной власти или местного самоуправления, с обеспечением соответствующего финансирования таких субъектов.

Наделение хозяйствующего субъекта властными полномочиями, в том числе, передача им контрольных или надзорных функций создает очевидное серьезное преимущество такому субъекту по отношению к другим участникам того же или смежного товарного рынка, что влечет значительные негативные последствия для конкурентной среды. При этом орган государственной власти или местного самоуправления фактически прекращает осуществление части возложенных на него полномочий, в том числе функций государственного или муниципального заказчика.

В качестве примера можно привести создание в 2015 году Правительством Пермского края Единого центра управления комплексом пассажирских перевозок на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах с функциями создания единой транспортной сети маршрутов, согласования расписания, осуществления общей диспетчеризации пассажирских перевозок и багажа на маршрутах, проверки соответствия транспортных средств на маршрутах техническим требованиям, предъявляемым законодательством, ведения единой базы данных. Осуществление указанных функций и полномочий хозяйствующим субъектом непосредственно связано с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, что является исключительной компетенцией органов государственной власти (пункт 12 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).

В Тульской области в 2017 году приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства хозяйствующий субъект – ГУ ТО «Тулаавтодор» был наделен разрешительными функциями органа исполнительной власти по вопросам дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. Поскольку учреждение осуществляет возмездную деятельность по эксплуатации автомобильных дорог общего пользования, наделение ГУ ТО «Тулаавтодор» полномочиями по выдаче разрешений (согласований) на строительство пересечений и примыканий автомобильной дороги и по выдаче разрешений на строительство объектов дорожного сервиса, нарушает требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, создаёт необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, препятствует конкуренции и ограничивает её развитие на территории Тульской области.

5. Создание органами власти государственных и муниципальных учреждений, в том числе автономных, с выдачей им государственных, муниципальных заданий с последующим субсидированием и расходованием бюджетных средств без проведения конкурентных процедур.При этом такие учреждения нередко выполняют функцию посредника («прослойки») между органами власти и конечными исполнителями, поскольку фактически все работы (услуги, поставки товаров) осуществляются привлекаемыми ими подрядчиками без проведения торгов.

Данные правонарушения являются одной из форм «обхода торгов» и имеют место в ряде отраслей экономики, в том числе в сфере транспортных услуг (Кемеровская область).

В качестве примера также можно привести антимонопольное дело в отношении органов власти Республики Бурятия, в которой созданные органом государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации три автономных учреждения заключали без проведения торгов договоры подряда для выполнения работ (проведения мероприятий) по охране, защите и воспроизводству лесов, финансируемых исключительно из средств государственного бюджета, с последующей продажей подрядчикам в приоритетном порядке древесины, полученной в результате обработки, на основании государственных заданий, утвержденных приказами указанного органа власти. Поскольку работы включают валку деревьев, обрубку сучьев, очистку мест рубки, одновременно с договорами подряда, лесхозы заключали с исполнителями договоры купли-продажи лесопродукции. Указанные действия ограничивали конкуренцию вследствие предоставления отдельным хозяйствующим субъектам возможности исполнения подрядных работ, а также закупа древесины в приоритетном порядке, в отсутствие необходимости участия в торгах.

«ОПОРА РОССИИ» обращает внимание на Республику Чувашию, в которой в 2010 г. существовало МУП «Городская реклама», которому на баланс были переданы рекламные конструкции из муниципального имущества. Конструкции МУП «Городская реклама» продавало и получало прибыль. После неоднократного вынесения решений о нарушении положений Закона о защите конкуренции Чувашское УФАС России признало данное МУП созданным незаконно. После этого было создано Автономное учреждение «Городская реклама», которому также передали муниципальное имущество. В 2013 г. АУ «Городская реклама» также признали незаконно созданным. После этого было создано МБУ «Городская реклама», для которого орган местного самоуправления вновь создал преимущественные условия по сравнению с иными хозяйствующими субъектами.