Совершенствование антимонопольного, тарифного законодательства, законодательства о государственных закупках и торговой деятельности

Одним из важнейших этапов развития антимонопольного законодательства в Российской Федерации стало вступление в законную силу Федерального закона от 05.10.2015 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (так называемый «четвертый антимонопольный пакет»), в рамках которого была реализована дорожная карта «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденная по инициативе бизнес-сообщества в 2012 г.

Изменения антимонопольного законодательства в рамках «четвертого антимонопольного пакета» направлены на существенное сокращение административных ограничений в отношении субъектов предпринимательской деятельности, повышение эффективности предупреждения и пресечения антимонопольных правонарушений, повышение ответственности должностных лиц органов власти за действия, связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции, расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Одним из важнейших нововведений следует считать расширение действия такой меры антимонопольного реагирования, как предупреждение. В частности, расширен перечень составов, обязывающих антимонопольный орган выдать предупреждение. Теперь, помимо пунктов 3 и 5 статьи 10 Закона о защите конкуренции, он также включает пункты 6 и 8 названной статьи, ряд новых составов по недобросовестной конкуренции (статьи 14¹, 14², 14³, 14⁷ и 14⁸), а также статью 15 Закона о защите конкуренции. Особо стоит отметить, что невыполнение предупреждения в установленный срок теперь также влечет обязанность ФАС России по возбуждению дела в случае наличия признаков нарушения. Необходимо учитывать, что принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении указанных пунктов (статей) Закона о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Расширен и перечень лиц, которым может быть выдано предостережение о недопустимости совершения действий, способных привести к нарушению антимонопольного законодательства (статья 25⁷ Закона о защите конкуренции), а также предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (статья 39¹ Закона о защите конкуренции). Теперь в указанный перечень попадают не только хозяйствующие субъекты, но и государственные и муниципальные органы, иные осуществляющие функции указанных органов организации, государственные внебюджетные фонды, а также организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Согласно статистическим данным, в 2012 г. было выдано 1 423 предупреждений, из которых исполнено – 1 068 предупреждений, а в 2016 г. количество выданных предупреждений превысило пять с половиной тысяч, более четырех тысяч предупреждений исполнено. При этом большая часть из них были выданы органам власти, поскольку, в рамках действия «четвертого антимонопольного пакета» все односторонние действия органов власти, способные ограничить конкуренцию, требуют выдачи предупреждений.

При этом инструмент предупреждения значительно снижает нагрузку на правоприменительные органы, как антимонопольные органы, так и суды. Если в 2012 г. антимонопольные органы рассматривали 10 тыс. дел, треть из которых обжаловалась в судах, то с введением института предупреждений, их количество в первый год составило более пяти с половиной тысяч, а количество антимонопольных дел сократилось до четырех тысяч.

Одним из существенных изменений в Закон о защите конкуренции, принятым в развитие «Четвертого антимонопольного пакета» (Закон № 264-ФЗ), является введение иммунитетов для хозяйствующих субъектов, по сути, субъектов малого предпринимательства, в отношении злоупотребления ими доминирующим положением и заключения отдельных антиконкурентных соглашений.

Так, не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта — юридического лица, учредителем (участником) которого являются одно физическое лицо (в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя) или несколько физических лиц, если выручка от реализации товаров за последний календарный год такого хозяйствующего субъекта не превышает четыреста миллионов рублей.

Вместе с тем для такого правила установлены исключения, в соответствии с которыми иммунитеты не предоставляются картелям, финансовым организациям, субъектам естественных монополий на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, хозяйствующим субъектам, имеющим в качестве учредителей или участников хозяйствующих субъектов — юридических лиц, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых имеется доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

Несмотря на то, что принятые «Четвертым антимонопольным пакетом» изменения в Закон о защите конкуренции получили положительную оценку на международном уровне и в целом современное российское антимонопольное законодательство соответствует высоким требованиям международных стандартов, которые принимают для себя государства с высокоразвитой рыночной экономикой, в состоянии конкуренции в Российской Федерации не произошло значительных сдвигов в сторону ее оздоровления и развития.

И есть тенденции, которые так или иначе на это влияют. Данные тенденции связаны с поведением не столько хозяйствующих субъектов, сколько с тем, что в развитии экономики России проявляются государственно-монополистические признаки, характеризующиеся увеличением доли государства в экономике.

Еще одна проблема антимонопольного регулирования – это неопределенность соотношения антимонопольного законодательства с законодательством об интеллектуальной собственности. В статьях 10, 11 Закона о защите конкуренции закреплены положения, в соответствии с которыми действия и соглашения по использованию исключительных прав не подпадают под антимонопольное законодательство.

Однако если проанализировать структуру антимонопольных дел, то в силу объективных причин большинство из них так или иначе связаны с интеллектуальной собственностью, поскольку современные рынки являются не сырьевыми, а рынками информационных технологий, в связи с чем хозяйствующий субъект на сегодняшний день может полностью контролировать товарный рынок, не владея ни одним заводом или предприятием, а владея технологиями.

И наличие в законе указанных выше иммунитетов представляется необоснованным с точки зрения применения антимонопольного законодательства на современных рынках. При этом их исключение не означает, что интеллектуальное право может быть у кого-то отобрано. Вместе с тем поведение обладателей интеллектуальной собственности должно соответствовать условиям конкурентного рынка.

Решение указанных проблем необходимо предусмотреть при разработке так называемого «пятого антимонопольного пакета». Кроме того, необходимо:

- совершенствование законодательства о тарифах, внедрение метода эталонных затрат, совершенствование порядка взаимодействия федеральных и региональных тарифных регуляторов, исключение регионального неравенства;

- «электронизация» закупок, расширение границ товарных рынков при закупках в электронной форме, вовлечение крупных предприятий, государственных и муниципальных заказчиков в процедуры осуществления закупок через биржи.

Национальный план развития конкуренции

Национальный план развития конкуренции, утвержденный Указом № 618, призван закрепить основные направления развития конкуренции, базовые ценности, цели и принципы государственной политики в ее реализации на 2018-2020 годы и в этом контексте он ориентирует и организует деятельность федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Общественной палаты Российской Федерации, саморегулируемых организаций, общественных организаций, профессиональных союзов, советов потребителей.

Указ № 618 разработан в целях реализации положений статей 8 и 34 Конституции Российской Федерации и направлен на развитие конкуренции и недопущение монополистической деятельности.

Так, статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, отнесены к основам конституционного строя и основным правам и свободам человека и гражданина.

Активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Является недопустимым введение и (или) сохранение ограничений, создающих дискриминационные условия в отношении отдельных видов экономической деятельности, производства и оборота отдельных видов товаров, оказания отдельных видов услуг, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации, правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Указ № 618 определяет ряд целей государственной политики по развитию конкуренции:

· повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен;

· повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, в том числе за счет обеспечения равного доступа к товарам и услугам субъектов естественных монополий и государственным услугам, необходимым для ведения предпринимательской деятельности, стимулирования инновационной активности хозяйствующих субъектов, повышения доли наукоемких товаров и услуг в структуре производства, развития рынков высокотехнологичной продукции;

· стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности.

Мероприятия, определенные в Указе № 618, направлены на достижение ряда ключевых показателей:

а) обеспечение во всех отраслях экономики Российской Федерации, за исключением сфер деятельности субъектов естественных монополий и организаций оборонно-промышленного комплекса, присутствия не менее трех хозяйствующих субъектов, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу;

б) снижение количества нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления к 2020 году не менее чем в 2 раза по сравнению с 2017 годом;

в) увеличение к 2020 году доли закупок, участниками которых являются только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, в сфере государственного и муниципального заказа не менее чем в два раза по сравнению с 2017 годом, а также увеличение отдельными видами юридических лиц объема закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, до 18 процентов к 2020 году.

В целях реализации указанных основных направлений государственной политики по развитию конкуренции дан ряд поручений Правительству Российской Федерации, ФАС России, Минобрнауки России, иным федеральным органам исполнительной власти. Также даны рекомендации Верховному суду Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, органам местного самоуправления, Национальному совету при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям, Общественной палате Российской Федерации, а также саморегулируемым организациям, общественным организациям, профсоюзам и советам потребителей.

Указ № 618 является программным документом проведения антимонопольной реформы, определяющим вектор развития антимонопольного регулирования в Российской Федерации.

О Планах развития конкуренции («Дорожных картах») в отраслях экономики

По итогам рассмотрения Правительством Российской Федерации Доклада ФАС России о состоянии конкуренции за 2015 год было принято решение о необходимости утверждения Планов развития конкуренции («Дорожных карт») в основных отраслях экономики.

По состоянию на 15.01.2018 актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти утверждены Планы мероприятий («Дорожные карты») в сферах: труда, промышленности, связи и информационных технологий, финансовых услуг. Правительством Российской Федерации утвержден План мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции в здравоохранении», разработанный ФАС России.

В то же время не завершена работа по утверждению Планов развития конкуренции («Дорожным картам»): в агропромышленном комплексе; в сфере воздушного, водного, железнодорожного и автомобильного транспорта; в электроэнергетике, в отношении рынков нефти и нефтепродуктов; в сфере образования; в нефтегазовой отрасли; в сфере строительства.

Согласно Национальному плану развития конкуренции в целях реализации основных направлений государственной политики по развитию конкуренции Правительству Российской Федерации поручено до 1 июля 2018 г. утвердить планы мероприятий по развитию конкуренции на 2018 - 2020 годы в отраслях экономики Российской Федерации с определением в них перечней ключевых показателей, обеспечивающих в том числе достижение ожидаемых результатов в отраслях (сферах) экономики (видах деятельности) и ожидаемых результатов развития конкуренции, согласно приложению к Национальному плану развития конкуренции.

По мнению Рабочей группы, в целях эффективной реализации Национального плана развития конкуренции указанные Планы мероприятий («Дорожные карты») по развитию конкуренции на 2018 – 2020 гг. в отраслях экономики Российской Федерации должны содержать мероприятия не только федерального, но и регионального уровня. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в рамках исполнения мероприятий, предусмотренных дорожными картами по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и достижения ключевых показателей и ожидаемых результатов развития конкуренции в отраслях экономики на уровне субъектов Российской Федерации, предусмотренных указанными планами.