Ограничение конкуренции органами государственной и муниципальной власти

Необходимым условием для повышения конкурентоспособности российского государства в целом является развитие регионов в качестве экономических субъектов, равных (но не одинаковых) по потенциалу для развития бизнеса в здоровой конкурентной среде, взаимодействующих между собой на принципах свободного рынка, свободного перемещения товаров (работ, услуг).

Статья 8 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Вместе с тем состояние конкурентной среды в субъектах Российской Федерации в настоящее время следует охарактеризовать как неоднородное. В ряде регионов отмечаются государственно-монополистические тенденции, проявления государственного протекционизма на региональном уровне, создание дискриминационных условий хозяйствующим субъектам, что ведет к развитию тенденций «экономического сепаратизма» в субъектах Российской Федерации. Такие тенденции являются угрозой для экономической целостности и национальной безопасности государства.

Органы власти в силу обладания административным ресурсом имеют широкие возможности, с одной стороны, для развития конкуренции и создания благоприятных условий для ведения бизнеса, а с другой стороны, для прямого вмешательства в конкурентный рынок, в том числе в интересах конкретного хозяйствующего субъекта, что может привести к искажению конкурентной среды в масштабах региона и нарушать основные принципы рыночной экономики, не допускающие необоснованного прямого вмешательства государства в экономику. Одновременно ограничение конкуренции со стороны органов власти может являться следствием непродуманной нормотворческой и административной деятельности. В отдельных случаях развитию конкуренцию препятствует неисполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них полномочий.

В целях обеспечения реализации конституционных гарантий функционирования свободного рынка и защиты конкуренции Законом о защите о конкуренции установлены запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), в том числе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также на ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия указанных органов власти и организаций.

По статистическим данным ФАС России, нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составляет значительное количество в общем количестве выявляемых антимонопольными органами нарушений антимонопольного законодательства. При этом в общем количестве нарушений со стороны органов власти нарушения федеральных органов власти составляют 0,025%, а нарушения со стороны региональных и муниципальных органов власти – 99,075% соответственно.

При этом в 2016 г., в связи с вступлением в силу «четвертого антимонопольного пакета»[8] и распространением мер предупредительного антимонопольного контроля в виде предупреждений и предостережений на случаи выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, количество дел о нарушении антимонопольного законодательства в отношении органов власти существенно снизилось. Данная тенденция связана с тем, что в случае исполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, которому было выдано предупреждение, не привлекается к административной ответственности. Также в случае выдачи предостережения и не осуществления лицом, которому антимонопольным органом направлено предостережение, действий (бездействия), которое может привести к нарушению антимонопольного законодательства, антимонопольное дело не возбуждается.

Динамика количества дел о нарушении антимонопольного законодательства в отношении органов власти приведена в Приложении № 6 к настоящему Докладу.

Динамика снижения количества антимонопольных дел в отношении органов власти соответствует общей динамике снижения количества дел в связи с введением таких мер реагирования антимонопольных органов на признаки нарушений, как предупреждение и предостережение.

Несмотря на значительное снижение количества возбужденных дел в отношении органов власти, наблюдающееся в 2016 г. – 1 полуг. 2017 г. (снижение на 44,4%), следует обратить внимание на то, что в совокупности с выданными предупреждениями в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства, количество «потенциальных» фактов нарушений конкуренции продолжает оставаться высоким: так, в 2016 г. общее количество дел и предупреждений в отношении органов власти составило 4449, то есть 46,7% от общего количества антимонопольных дел и предупреждений (9526); в 1 полугодии 2017 г. общее количество дел и предупреждений в отношении органов власти составило 1884, то есть 48,3% от общего количества антимонопольных дел и предупреждений (3897). При этом около 90% решений (предписаний) антимонопольных органов поддерживается судами.

Ежегодно ФАС России формирует и опубликовывает на своем официальном сайте в сети «Интернет» (www.fas.gov.ru) лучшие практики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на развитие конкуренции – «Белые книги», и худшие практики регионов, в части принятия антиконкурентных актов и осуществления антиконкурентных действий (бездействия) – «Черные книги». При этом необходимо отметить, что в большинстве случаев предупреждения, решения и предписания антимонопольных органов по делам, включаемым в «Черную книгу», прошли судебное обжалование, поддержаны судами (апелляционной, кассационной инстанцией), и по отдельным делам – прошли проверку в Верховном Суде Российской Федерации.

Вместе с тем в «Белые книги» включаются также примеры актов и действий, позитивно повлиявших на состояние конкуренции в регионах, в том числе в рамках исполненных предупреждений. В частности, в рамках исполнения выданного предупреждения Министерство промышленности и торговли Удмуртской Республики в мае 2016 года внесло изменения в текст информационного письма, ограничивающего вход на рынок услуг по заготовке лома черных и цветных металлов, что привело к расширению географических границ данного рынка, доступу на рынок хозяйствующих субъектов соседних регионов – Татарстана и Пермского края.

Около 1/3 общего количества примеров в «Черных книгах» связано с ограничением конкуренции путем нарушения конкурсных принципов отбора хозяйствующих субъектов при размещении заказов (выполнении работ, оказании услуг) и необоснованным препятствованием осуществлению деятельности, ограничением доступа на рынок.

Примеры подобраны почти по 20 рынкам, включая рынки прав аренды (пользования) государственного или муниципального имущества, услуг пассажирских перевозок автомобильным транспортом, парковок транспортных средств, по управлению многоквартирными домами, строительных услуг, передачи электрической энергии, услуг по подключению (технологическому присоединению) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, прав недропользования, твердых коммунальных отходов, торговли, образовательных, медицинских услуг, социальных услуг, по поставке лекарственных средств, и др.

В проект «Черной книги» за 2017 г. включены примеры нарушений, совершенных на новых рынках, в числе которых рынок услуг связи (Калужская и Тверская области), рынок работ по содержанию, ремонту автомобильных дорог регионального или межрегионального значения (Республика Тыва, Тульская область), рынок технологического присоединения объектов капитального строительства к сетям газораспределения (Свердловская область), рынок услуг по техническому обслуживанию медицинской техники (Ивановская область), рынок прав на заключение договоров аренды лесных участков (Ленинградская область), рынок розничной торговли алкогольной продукцией (Саратовская область).

Нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов государственной и муниципальной власти могут послужить причиной формирования государственно-монополистической политики, сопровождаемой региональным протекционизмом в отношении отдельных хозяйствующих субъектов и его крайней формой – региональным экономическим «сепаратизмом».

2.6.1. Ограничение конкуренции при осуществлении государственных имуниципальных закупок