Основные направления совершенствования рынка федеральных заимствований

  В качестве важнейших вопросов долговой стратегии РФ Минфин выделяет выбор между рыночным и нерыночным привлечением средств; выбор между заимствованиями на внутреннем или внешнем рынках; определение структуры займов по срокам.

При том, что нерыночные заимствования позволяют в ряде случаев привлекать денежные средства по более низким ставкам и на более длинные сроки (например, займы у Международного валютного фонда, Всемирного банка), их привлечение связано с определенными условиями и может быть ограничено по объему, они типичны для развивающихся стран с низким кредитным рейтингом. России, по мнению Минфина, целесообразно ориентироваться на привлечение рыночных заимствований. Сохранение ограниченных заимствований у Всемирного банка - 200-300 млн. долларов - объясняется целесообразностью использования консалтингового потенциала Мирового банка. Продолжение ограниченного размещения нерыночных государственных сберегательных облигаций обусловлено потребностями Пенсионного фонда РФ, при этом процентная ставка по этим облигациям определяется исходя из ставки на рынке облигаций федеральных займов.

Осуществление внешних займов, по оценке Минфина, имеет следующие преимущества:

- национальная экономика получает дополнительные финансовые ресурсы, в том числе долгосрочные, без необходимости перераспределения имеющихся ресурсов внутри страны;

- государство получает возможность привлечения средств в условиях ограниченных возможностей внутреннего рынка;

- внешние заимствования формируют ориентиры по доходности для корпоративных эмитентов, размещающих свои долговые бумаги, и способствуют снижению стоимости заимствований для российских компаний;

- ограниченность источников долгосрочных пассивов в экономике, так сравнительно крупные размещения на внутреннем рынке пока возможны только на более короткие сроки (3-5, максимум, 10 лет), а выпуск более долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах[44].

В качестве аргументов в пользу внутренних займов Минфин выделяет:

- привлечение внутренних заимствований не сопряжено с валютным риском для федерального бюджета;

- такие займы стимулируют развитие внутреннего финансового рынка.

Государственные ценные бумаги, как правило, по сравнению с депозитами в коммерческих банках имеют более высокую доходность и отличаются более высокой надежностью, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства Российской Федерации полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации имуществом, составляющими государственную казну, в состав которой входит значительный по своим объемам Резервный фонд.

Мировой опыт свидетельствует о том, что многие страны проводят политику, ориентированную на размещение страховых пенсионных накоплений преимущественно в государственные ценные бумаги, особенно на первоначальном этапе формирования накопительной системы пенсионного обеспечения.

В большинстве стран операции с государственными ценными бумагами являются чрезвычайно надежными, а рынки их- очень устойчивыми. Колебания цен на таких рынках относительно не велики. Государственные ценные бумаги особенно популярны, так как дают определенные налоговые преимущества, они могут использоваться в качестве первоклассного залогового обеспечения при получении ссуды и практически свободны от рисков.

Положительными сторонами вложений пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги являются:

1. Высокая надежность, гарантия сохранения средств.

2. Более низкие риски потери вложенного капитала по сравнению с акциями, которые, хоть и являются в долгосрочной перспективе финансовым инструментом, приносящим более высокие доходы по сравнению с облигациями, однако они могут приносить своим владельцам значительные убытки на протяжении достаточно длительного периода времени, например, это было во времена Великой депрессии, а также в Японии, когда на возврат к прежнему уровню цен ушли десятилетия.

3. Получение наличных без значительных потерь в цене из-за высокой ликвидности рынка.

4. Стабильность всей финансовой системы и связывание избыточной денежной ликвидности.

5. Возможность сформировать устойчивый к рыночной конъюнктуре инвестиционный портфель.

   Отрицательными сторонами вложений в государственные ценные бумаги являются:

1. Относительная низкая доходность.

2. Обесценивание вложений в следствии инфляции, процентные ставки по которым привязаны к ней.

3. Ещё одной важной проблемой, связанной с размещением средств пенсионных накоплений, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и государственных корпораций в федеральные государственные ценные бумаги, является значительный объем размещаемых средств на фоне значительной низкой ликвидности рынка государственных ценных бумаг. В этих условиях, целесообразно, чтобы соответствующие инвесторы ежемесячно согласовывали в обязательном порядке объемы приобретения и реализации государственных ценных бумаг Российской Федерации с Министерством финансов России по каждому выпуску. Это позволит эффективно организовать работу Минфина России п размещению государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации, и сгладить возможные ценовые колебания на рынке.

4. Также проблемой законодательного регулирования является включение в состав разрешенных объектов для инвестирования средств государственных корпораций облигаций Банка России.

Учитывая текущую ситуацию в экономике, в ближайшие годы предлагается основную часть заимствований произвести на внутреннем рынке при сохранении определенного присутствия на внешних рынках.

В целом решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансового рынка, успешности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции.

На ближайшие годы, по мнению Минфина, сохранит актуальность задача поддержания сбалансированной по срокам структуры госбумаг, обеспечив инвесторам более широкий выбор облигаций по срокам: осуществить размещение государственных облигации сроком до одного года и выпустить долгосрочные государственные облигации – на срок 10 лет и более при благоприятной рыночной конъюнктуре.

  В целях реализации стратегии расширения заимствований на внутреннем рынке предлагаем реализацию комплекса мер, направленных на достижение следующих результатов:

- обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения участникам рынка государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;

- привлечение различных инвесторов по их типам, географии деятельности, предпочтениям по срокам заимствований, инструментам и площадкам торговли;

- повышение прозрачности государственной заемной, в том числе ценовой политики, обеспечение постоянного активного взаимодействия с инвестиционным сообществом, стимулирование роста уровня доверия инвесторов к российскому долговому рынку;

- совершенствование инфраструктуры рынка[43].

Учитывая приоритетный характер развития национального рынка государственных ценных бумаг, в предстоящий период политика в области государственных внешних заимствований будет ориентирована на решение следующих задач:

- сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала; согласно федеральному закону «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», осуществление государственных заимствований на международных рынках капитала запланировано в объеме 7 млрд. долларов ежегодно;

- поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

  Для реализации обозначенных задач предлагаем осуществить размещение 30-летних государственных облигаций, наряду с 5-ти и 10-летними ценными бумагами, а также выпустить наряду с долларовыми долговыми инструментами гособлигации, номинированные в евро. При этом размещение долговых инструментов на международных рынках капитала в иных валютах и на срок менее 5 лет представляется нецелесообразным.

  Важным элементом системы управления государственным долгом, по мнению Минфина, призвано стать Российское финансовое агентство (РФА). Планируется, что РФА будет осуществлять от имени РФ внутренние и внешние государственные заимствования, размещая государственные ценные бумаги, а также проводить операции с данными ценными бумагами на вторичном рынке с целью оптимизации государственного долгового портфеля. Кроме того, РФА будет инвестировать временно свободные средства федерального бюджета и средства российских суверенных фондов[43].

   Государственная гарантийная поддержка должна основываться на том, что государственные гарантии – прежде всего инструмент, применяемый в кризисный период при отсутствии доверия на рынке. И соответственно предлагаем постепенное сокращение объема государственных гарантий по обязательствам Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, финансирование АИЖК за счет обязательств с ипотечным покрытием, постепенное сокращение государственных гарантий по поддержке экспорта с передачей этой функции капитализированным государственным институтам.

   Предлагается также обеспечить соблюдение определенных ограничений получателями господдержки на период действия государственных гарантий (отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту и др.), установление ответственности принципала за не реализацию поддерживаемых госгарантиями проектов, а также поддержку крупных, особо значимых и экономически состоятельных инвестиционных проектов («инвестиционные» гарантии), обеспечив их приоритетное предоставление в условиях «посткризисного» периода.

Наряду с предоставлением бесплатных государственных гарантий, оправдано установление платности государственной гарантийной поддержки.

В перспективе возможно предоставление государственных гарантий, покрывающих не все виды рисков, а только отдельные из них, а также расширение практики разделения рисков государства с частным капиталом (покрытие доли риска).

Ещё одним из важных направлений является совершенствование правового регулирования размещения средств пенсионных накоплений, государственных внебюджетных фондов РФ и государственных корпораций в федеральные государственные ценные бумаги.

Можно сделать вывод, что основными направлениями совершенствования рынка федеральных заимствований являются:

  1. Увеличение числа инвесторов. Размещение государственных ценных бумаг среди новых участников фондового рынка позволит постепенно наращивать объемы привлекаемых денежных средств без увеличения доходности данного инструмента финансового рынка. Для этого деятельность организаторов рынка должна осуществляться по трем направлениям:

- привлечение свободных денежных средств региональных инвесторов,

- привлечение свободных денежных средств населения,

- привлечение свободных денежных средств нерезидентов.

  2. Большой проблемой для участников рынка государственных ценных бумаг является отсутствие развитых электронных технологий, позволяющих упростить работу дилера. Так, например, уже несколько лет участники рынка ждут начала использования технологии электронной подписи при заключении контрактов на вторичном рынке, с использованием электронного ключа. Это значительно облегчит работу дилеров, избавит их от необходимости при заключении каждого контракта идти на биржу для подписания договора с клиентом. Такая технология используется во всех развитых странах, тем более, что без подобной меры невозможно развитие регионального рынка ценных бумаг.

    3. Рынок ценных бумаг требует дальнейшего совершенствования, информированности, эмитентов, инвесторов. В связи с этим должно быть сформировано информационное обеспечение фондового рынка на основе унификации, стандартизации, учета и отчетности эмитентов и профучастников, приведение их в соответствие с общепринятыми международными нормами.

   4. Необходимо совершенствование самого порядка проведения операций по уменьшению расходов на обслуживание государственного долга на суммы таких поступлений в бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг как поступления, превышающие номинальную стоимость, поступления в бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, на счетах соответствующего бюджета. Поскольку ст. 113 Бюджетного кодекса РФ является единой для всей бюджетной системы как для Российской Федерации, так и для субъектов РФ и муниципальных образований, должен быть установлен единый порядок их осуществления как вне банковской операции, оформляемой органом Федерального казначейства мемориальным ордером на основании направляемых им финансовыми органами соответствующих уведомлений о проведении вышеуказанных операций.

   5. Еще одним перспективным направлением развития рынка государственных ценных бумаг – постепенное увеличение выпусков с более длительными сроками обращения государственных ценных бумаг. Это позволит Министерству финансов привлекать средства на длительный срок, что принесет некоторую стабильность на рынок государственных ценных бумаг, а также позволит улучшить качество планирования рынка.

   6. В то же самое время в целях обеспечения сохранности средств государственных корпораций предоставляется целесообразным установить обязательные дополнительны требования к тем профессиональным участникам рынка ценных бумаг, которые будут являться агентами государственных корпораций по приобретению и продаже ими государственных ценных бумаг или оказывать им депозитарные услуги, а также к кредитным организациям, депозитные сертификаты которых они будут приобретать. При этом, учитывая высокий уровень инфляции и необходимость стерилизации избыточной денежной массы, более правильным, по нашему мнению, было бы размещение временно свободных средств государственных корпораций на депозиты только в Банке России. Кроме того, п нашему мнению, также было бы целесообразно рассмотреть вопрос о размещении на депозиты в иностранной валюте в Банке России и части временно свободных средств на счетах федерального бюджета,  что позволит сократить объем эмиссии Банком России рублей, направляемых на приобретение иностранной валюты, а это в свою очередь будет способствовать снижению инфляции, а также позволит увеличить объем иностранной валюты, находящейся в распоряжении государства.

   Эффективное развитие рыночной экономики невозможно без активного функционирования финансового рынка, важнейшим звеном которого выступает рынок государственных ценных бумаг. Для повышения эффективности работы рынка государственных ценных бумаг, необходимо добиваться, чтобы одновременно с ним в нашей стране действовало ещё два рынка: рынок муниципальных и рынок корпоративных ценных бумаг.

По нашему мнению, это повысит уровень нормативного правового регулирования государственного долга Российской Федерации, качество управления им, будет способствовать улучшению ситуации с ликвидностью рынка государственных ценных бумаг и сокращению стоимости его обслуживания.