Правовые основы функционирования рынка государственных ценных бумаг

Отношения по поводу выпуска и обращения государственных ценных бумаг регулируются целым пакетом нормативно-правовых актов, определяющих различные аспекты функционирования этого рынка.

Порядок и формы участия государства в имущественных отношениях определяются в рамках гл. 5 (ст. 124-127) ГК РФ. Следует также оговориться, что согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Между тем, судебная практика не всегда следует принципу жесткого разделения правоотношений, возникающих в бюджетной сфере, и правоотношений, возникающих вне этой сферы (между государством и частными лицами), но в связи с бюджетными отношениями (в частности, в связи с государственными заимствованиями).

Отношения между частными лицами и государством по поводу исполнения государством своих обязательств в качестве заемщика перед займодавцами - частными лицами регулируются не нормами бюджетного законодательства, а нормами гражданского права, поскольку частные лица не являются участниками бюджетных правоотношений.

До принятия БК РФ разграничение государственных заимствований на внутренние и внешние вытекало из двух законов, регламентировавших рассматриваемые отношения. Речь идет о Законе РФ от 13 ноября 1992 г. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», который определял порядок выпуска внутренних государственных займов, и Федеральном законе от 26 декабря 1994 г. «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям». С введением в действие БК РФ оба упомянутых закона были признаны утратившими силу с 1 января 2000 г.

Проводя различия между внутренними и внешними заимствованиями, рассматриваемые законы определяли критерии разграничения внешних и внутренних заимствований. К таким критериям относятся либо валюта долга, либо национальная принадлежность кредитора. Следует отметить, что оба критерия носили искусственный характер, и использование их оказалось затруднено, поскольку был неясен порядок их применения. В частности, не ясно, должны ли использоваться сразу оба критерия, а если нет, то какому из них следует отдавать предпочтение. Более того, практика вносила дополнительную путаницу. Так, облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ) были номинированы в иностранной валюте, однако их первоначальное размещение происходило на внутреннем рынке среди резидентов. При этом в бюджете РФ они рассматривались как внешние заимствования. В то же время иностранные инвесторы активно приобретали номинированные в российской валюте государственные краткосрочные облигации (ГКО), используя для этих целей специальные счета типа «С». С точки зрения бюджетного законодательства ГКО рассматривались в качестве внутренних заимствований государства.

Учитывая накопленный опыт регулирования, БК РФ, отменивший указанные выше законы, не стал устанавливать какие-либо критерии разграничения внутренних и внешних заимствований, избрав прагматический путь определения того, какие типы заимствований могут включаться в объем внешних, а какие, соответственно, в объем внутренних заимствований.

Необходимость проведения различий между внутренними и внешними заимствованиями проистекает из-за валюты, в которой номинируются соответствующие долговые обязательства. Дело в том, что внутренний долг государства, как правило, будет номинирован в национальной валюте данного государства. При этом общепризнанным является признание денег «чисто национальным продуктом, зона хождения которого строго ограничена территорией государства-эмитента: внутри государства деньги обладают действительностью ценных бумаг и являются законным платежным средством; за границей это только товар, как любой другой товар».

Основополагающие принципы политики государства в области управления государственным долгом заложены в Конституции РФ. Помимо положений общего характера, определяющих принципы государственного управления, федеративного устройства, разграничения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, которые имеют значение для регулирования финансовой системы вообще, Конституция содержит нормы, непосредственно касающиеся системы управления государственным долгом. Речь идет, в частности, о ст. 75 Конституции РФ, п. 4 которой предусматривает, что «государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе».

Главную роль в правовом регулировании играет Бюджетный кодекс России от 31.07.1998 №145-ФЗ. Он устанавливает, что:

1. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с верхним пределом государственного долга, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

2. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг на очередной финансовый год устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

3. Процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным закономоб особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг[2].

Следует отметить, что финансовый кризис затронул многие аспекты бюджетных правоотношений, в том числе и такие, как ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации для региональных и муниципальных заемщиков. Принятие ограничений на предельные размеры долга и объемы заимствований данных заемщиков общепринято в мировой практике и соответствует рекомендациям Международного валютного фонда, чьим членом является, в том числе, и Российская Федерация, несущая все международные обязательства, которые вытекают из ее участия в этой организации.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в частно­сти, следующие ограничения:

• максимального размера государ­ственного (муниципального) долга;

• предельного размера расходов на обслуживание соответствующего долга.

Данные ограничения создают определенные гарантии кредиторам: в силу закона заемщик будет располагать нужными финансовыми ресурсами для погашения своего долга. Бюджетный кодекс РФ не регулирует структуру государствен­ного (муниципального) долга, т. е. не предъявляет каких-либо требований на максимально возможный объем кратко-, средне- или долгосрочных долговых обязательств в структуре соответствующего долга. Это означает, что заемщик может иметь долг сроком не только до 1 года, но и до 30 лет включительно (для муниципального образования — до 10 лет включительно). В отношении действующих норм БК РФ это не имеет значения.

Закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29.07.1998 г. №136-ФЗ устанавливает, что:

- Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпушены в виде облигаций и других ценных бумаг, предоставляющих право на номинальную стоимость или иной имущественный эквивалент, с уплатой или без уплаты процентов.

- Если ценные бумаги являются именными и подлежат централизованному хранению, то выписывается глобальный сертификат на депозитарий, осуществляющий их хранение.

- Реестр по именным ценным бумагам не ведется.

- Государственные ценные бумаги могут выпускаться траншами. Транш- это часть ценных бумаг данного выпуска, размещаемая в любую другую дату, кроме даты размещения.

- Субъекты Российской федерации могут осуществлять эмиссию ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга, при условии предоставления при государственной регистрации проспекта эмиссии сведений о дохода, расходах, размере дефицита бюджета и источниках его финансирования за 3 предшествующих года[3].  

В соответствии с указанным законом, классификация государственных ценных бумаг имеет следующий вид:

- федеральные государственные ценные бумаги, т.е. ценные бумаги, выпускаемые федеральным правительством;

- государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации, т.е. ценные бумаги, выпускаемые этими субъектами государственного управления;

- муниципальные ценные бумаги, т.е. ценные бумаги, выпускаемые от имени муниципального органа государственного управления.

Также важную роль играют нормативные акты, определяющие условия выпуска отдельных видов ценных бумаг. Например, Приказ Министерства финансов РФ от 16 августа 2001 г. №65н «Об утверждении условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом» определяет условия выпуска данного инструмента в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. №458 «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций федеральных займов». Приказ устанавливает, что эмитентом облигаций является Министерство финансов Российской Федерации, определяет вид и срочность бумаг, а также права, предоставляемые владельцам данного инструмента[10].

Также необходимо отметить Положение банка Российской Федерации «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» от 25.03.2003 г. №219-П. Данное положение регулирует порядок размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных облигаций, выпускаемых в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также в соответствии с отраслевыми нормативными актами, регулирующими условия выпуска отдельных видов государственных ценных бумаг.

Кроме того, положение регулирует заключение договоров (сделок) купли - продажи, а также залога с облигациями. Переход права собственности на облигации от одного владельца к другому наступает в момент зачисления облигаций на счет «депо» их нового владельца и осуществления приходной записи по счету «депо» в порядке, определенном и нормативными актами Банка России, регламентирующими порядок депозитарного учета облигаций.

В настоящее время имеют место многие случаи несоблюдения законодательства о ценных бумагах и нарушения прав инвесторов. При этом действующая нормативно-правовая база фрагментарна и не обеспечивает должной защиты прав инвесторов. До сих пор не определены четкие санкции за выпуск суррогатов ценных бумаг, не созданы механизмы предупреждения и пресечения мошенничества на рынке. Законодательство должно содержать четкое определение основания для частных исков инвесторов, создавать и закреплять эффективные механизмы их защиты, предусматривать уголовную ответственность за преступление на фондовом рынке.

Подводя итоги главы в целом можно заключить, что использование государственных ценных бумаг в качестве долгового инструмента является наиболее оправданным и эффективным способом заимствований государства. Широкий спектр инструментов, которые могут быть использованы в заемных отношениях, позволяет государству решать как текущие, так и стратегические задачи в области бюджетной политики, а также предоставляет возможности по регулированию инфляции, осуществлять меры денежно-кредитного регулирования, формировать развитый фондовый и рынок и т.д.