Особенности разработки и принятия решений в сфере государственного и муниципального управления 7 страница

Оценка реализации государственной политики - это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования. К основным типам оценок государственной политики относятся:

1) оценка прогресса реализации;2) оценка результатов;3) оценка последствий;4) оценка экономической эффективности.

27. Представить свойства государственных управленческих решений.

Сущность, свойства государственных решений, место государственных решений в системе государственного управления

Изучение государственного решения предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Под государственно-управленческим решением понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Существует и более широкое понятие государственного решения, в соответствие с которым, это ‑ властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

 «Управленческие решения и действия по их реализации играют центральную роль в государственном механизме. Решения связывают воедино разнородные социальные интересы и политические позиции, стратегические цели и оперативные задачи, идеальные проекты и реальные действия сотен государственных руководителей, тысяч профессиональных чиновников и миллионов рядовых граждан».1

Субъектами государственного и муниципального управления выступают законодательные и исполнительные органы, осуществляющие косвенные и прямые управленческие воздействия в соответствии с их полномочиями.

Объектом государственного управления являются социально-экономические процессы, общественные институты, социальные группы.

Определяя место государственных решений в системе государственного управления, можно выделить в научной литературе узкий и широкий подходы. В соответствие с широким подходом решение вообще и государственное решение в частности совпадает соответственно с управление вообще и государственным управлением в частности. Этот подход восходит к работам Г.Саймона, понимающего решение как связующий процесс, пронизывающий все функции управления.

«Но в последнее время, пишет А.А.Дегтярев, в сфере государственного управления и публичной политики доминирует все же так называемый «узкий» взгляд на категорию решения (Дж. Андерсон, М. Хилл, А. Карпов и др.), согласно которому собственно принятие (или утверждение) решений выступает либо одной из функций и компонтов публичной политики (pubic policy), либо лишь одной из фаз управленческого процесса наряду с фазами аналитической подготовки и практической реализации тех же решений».2

«Политическое управление (policy) может иногда быть идентифицировано в терминах решения, но очень часто публичная политика включает в себя целые группы решений или же то, что выглядит несколько шире, чем простое их проектирование, - Публично-государственная политика развивается скорее даже в рамках фазы, обозначаемой как фаза реализации (implemeпtation) решений, чем на стадии их выработки и принятия (policy-making phase) внутри политико-управленческого процесса»3

Вместе с тем, несмотря на указанные различия, все исследователи признают, что решения являются центральным, важнейшим компонентом государственного управления и, соответственно, их суть зависит от реализуемой модели публичной политики и управления. Эти модели можно отнести, как минимум к двум группам: закрытой и открытой. В соответствие с закрытой моделью, восходящей еще к работам Т.Гоббса и М.Вебера, государство понимается как совокупность консолидированных и рационализированных систем, стремящихся к достижению коллективных целей на базе утвержденных общих принципов, публичных норм и процедур.

По мнению, А.А.Дегтярева данный архетип государственного управления носит симплексно-холистическии, нормативный и «закрытый» характер. В данной модели решения формируются на вершине властной пирамиды, цели государства преобладают над частными целями, решение существует в пространстве административных, законодательным и судебных норм, субъектами управления является только политическая элита и бюрократия, участие населения практически сводится к нулю. Альтернативная модель А.А.Дегтярев характеризует как комплексно-компонентный, социально-эмпирический и «открытый». В этой модели государство представляет собой систему взаимодействия индивидов и организованных групп, включающую как государственных руководителей и чиновников, так и политических деятелей, активистов и просто рядовых избирателей, выражающих различные, а то и разнонаправленные интересы и корпоративные задачи.

В современной науке постоянно предпринимаются попытки синтеза этих двух подходов. Одна из наиболее удачных моделей представлена в книге Грэма Аллисона «Сущность решения». Она носит название «Правительственная политика» Государственные решений понимаются как комбинаторный процесса игрового взаимодействия (или интеракционных игр) различных политических акторов, обладающих относительно автономными стратегиями и тактиками. Г. Аллисон замечает, что государственное решение здесь определяется не рациональным и агрегированным выбором и не организационным продуктом («выходом»), а в первую очередь результатами торга между самостоятельными игроками, преследующими собственные цели и задачи, которые занимают различные (а то и противоположные) позиции и выражают собственные интересы4.

По итогам анализа А.А.Дегтярев представляет следующее определение государственного решения и понимание его сущности (данное понимание соответствует пониманию автора данного учебного пособия и будет положено в основу дальнейшего анализа). Итак, «публично-государственное решение ‑ основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок и также представляющий собой:

· во-первых, рациональный и целеориентированный выбор альтернативы преодоления социальной проблемы легитимным политическим агентом, призванным максимизировать результаты деятельности при минимизации затрат на средства их достижения;

· во-вторых, продукт функционирования организационного комплекса, который образует скоординированная и субординированная деятельность политиков и чиновников, работающих в государственном аппарате и опирающихся на заданные им функции и правила, регламенты и процедуры;

· в-третьих, содержащий «формулу интересов» дизайн политической акции, который является обобщенным результатом взаимодействия (игры-торга) относительно автономных социально-политических акторов, обладающих собственными интересами и целями, позициями и ресурсами, стратегией и тактикой».5

В литературе выделяют следующие характерные свойства государственно-управленческих решений:

1. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Хотя современное понимание решения предполагает процесс взаимодействия при его разработке, после принятия решения оно уже не может быть предметом торгов или договоров.

2. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений.

3. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены.

4. Государственное решение предполагает взаимодействие со всеми заинтересованными лицами. Как справедливо отметил А.А.Дегтярёв, ни одно решение, даже в деспотическом или диктаторском государстве, не может быть принято «абсолютно единолично» уже потому, что кто-то должен просто написать указ тирана или обнародовать приказ диктатора, а затем обеспечить его надлежащее исполнение. Государственное решение, как правило, затрагивает интересы определённой части жителей страны. Таким образом, сам процесс принятия решений носит адресный характер, то есть имеет «социальных адресатов, выступающих потребителями его результатов».6Степень участия субъектов различных интересов может различаться в зависимости от политического режима, модели государственного управления, стиля принятия решения данным руководителем, типа решения. Обсуждение эффективно при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов и др. Участие — фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века тезис «Управление — работа одного человека, обсуждение — работа многих», — остается аксиомой до наших дней.

Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего и главным образом отвечает за их качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления.

Выделяют также характеристики государственного решения:

· авторитет решения, что означает уровень субъекта госу­дарственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;

· диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;

· информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная;

· технология и стиль принятия решения — совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них; подходы при фор­мулировании целей и при выборе средств для их осуществления;

· типы принятия решений — демократический или авторитарный;

· практическая значимость решения.

Можно сделать вывод о том, «публично-государственное решение ‑ основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок. Сущность государственных решений зависит от господствующей в обществе модели управления. Государственные решения описываются с точки зрения определенных свойств и характеристик.

28. Охарактеризовать классификацию государственных управленческих решений.

Классификация управленческих решений.

Классификация управленческих решений необходима для определения подходов к их разработке, реализации и оценке, что позволяет повысить их качество, эффективность и преемственность.

1. По функциональному содержанию: решения плановые, организационные, контролирующие, прогнозирующие. Обычно такие решения затрагивают в той или иной мере все функции управления, однако в каждом из них можно выделить основное ядро, связанное с какой-то основной функцией.

2. По характеру решаемых задач: экономических, организационных, технологических, экологических. Чаще всего УР в той или иной степени имеют комплексный характер.

3. По уровням иерархии систем управления выделяют УР на уровне предприятия, на уровне подсистем, на уровне отдельных элементов системы.

4. В зависимости от организации: единоличные, коллегиальные, коллективные. Предпочтение способа организации выработки УР зависит от многих причин: компетентности руководителя, уровня квалификации коллектива, характера задач, ресурсов.

5. По характеру целей: текущие (оперативные), тактические, стратегические.

6. По причинам возникновения: ситуационные; по предписанию вышестоящих органов; программные, связанные с включением данного объекта управления в определенную структуру программно-целевых отношений, мероприятий; инициативные; эпизодические и периодические.

7. Важным классификационным подходом служат исходные методы разработки УР. К их числу можно отнести: графические, с использованием графоаналитических подходов (сетевых моделей и методов, структурных схем); математические методы, предполагающие формализацию представлений, отношений, пропорций, сроков, событий, ресурсов; эвристические, связанные с широким использованием экспертных оценок, разработки сценариев, ситуационных моделей.

8. По организационному оформлению УР делятся на: жесткие, однозначно задающие путь их воплощения; ориентирующие, определяющие направление развития системы; гибкие, изменяющиеся в соответствии с условиями функционирования и развития системы; нормативные, задающие параметры протекания процессов в системе.

29. Этапы принятия управленческих решений.

1. Этап формирования цели. Поставленная цель должна быть существенной и выполнимой с учетом имеющихся рес-ов.

2. Этап анализа и поиска решений. Сначала необходимо осмыслить проблему, стоящую перед организацией, определить ее природу и значимость.. В процессе осмысления проблемы необходимо установить совокупность факторов, влияющих на конечный результат, допустимые отклонения, данные о ресурсах и т. д.

3. Этап принятия решений. При принятии решения устанавливается альтернатива, т. е. ситуация, в которой нужно сделать выбор одной или нескольких возможностей. Для выбора альтернативы (варианты решения) необходимо:

1) сформировать систему показателей (качественных и количественных), используя метод шкалирования;

2) сформировать критериальную базу. Критерий позволяет ответить на один из следующих вопросов:

является ли альтернатива допустимой;

является ли альтернатива удовлетворительной,

является ли альтернатива оптимальной;

какая из двух сравниваемых альтернатив лучше;

3) осуществить выбор (принять решение) с учетом рисков и возможностей реализации. "Плохой администратор предлагает правильное решение, а хороший - выполнимое".

4. Этап воздействия. Методы воздействия на исполнителей бывают экономическими, организационными и воспитательными. В результате происходит мотивация на выполнение выработанного решения.

5. Этап реализации и оценки. Организация производственного процесса с присущими ему стандартами. Оценка фактического результата, сравнение его со стандартным показателями и оценка отклонения. Получение обратной связи.

29. Представить виды государственных управленческих решений.

Виды и формы государственных решений.

Деятельность политических институтов и органов админист­ративного управления воплощается в принятии и реализации со­ответствующих государственных решений: политических и адми­нистративных. Анализ решений — неотъемлемый аспект теории государственного управления. По типу решений, способу их раз­работки, уровню участия различных субъектов, в том числе мас­совых, можно судить о существенных признаках общественно-политической системы.

Решения принимаются на всех уровнях системы управления. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые общие черты.

Государственное решение — это выбор и обо­снование определенного проекта действий государственных ор­ганов, направленных на достижение общественных целей.

Различают:

1. политические реше­ния — концентрированное выражение политического руководства. Они подчинены осуществлению общих интересов и общих целей социальных групп либо всего общества – например, государственные программы, социально-экономические, социально-политические концепции, законодатель­ные акты конституционного характера, указы Президента по общим вопросам деятельности государства и др.

2. административные решения представляют собой акты управленческих действий, регулирующих функцио­нирование отдельных видов текущей практической деятельности отдельных организаций – например, постановления Прави­тельства, а также приказы и распоряжения министерств и ведомств.

В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном управ­лении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим.

Характеристики государственного решения:

· авторитет решения, что означает уровень субъекта госу­дарственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;

· диапазон решения, что характеризует политическое про­странство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;

· информационная обеспеченность решения, т.е. информа­ционная база его принятия, в том числе научная;

· технология и стиль принятия решения — совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них; подходы при фор­мулировании целей и при выборе средств для их осуществления;

· типы принятия решений — демократический или авторитарный;

· практическая значимость решения.

Государственные решения группируются по многим принципам:

1. по уровню субъектов в системе государственной власти и управления — решения центральных и местных органов;

2. по характеру целей и задач — решения поли­тические или административные, руководящие и исполнительс­кие, стратегические или оперативно-тактические, общегосудар­ственные или относящиеся к отдельным областям государствен­ной жизни;

3. по сферам жизнедеятельности общества — решения хозяйственно-экономические, социальные, по проблемам государ­ственного строительства и управления, культурного строитель­ства и пр.;

4. по масштабам охвата объекта управления — решения общесистемные, общеполитические, макроэкономические, микро­социальные (относящиеся к отдельным группам производствен­но-экономических и социальных коллективов);

5. по управленчес­ким функциям — вопросам планирования, организации, контро­ля и др.

Решения на региональном уровне формулируются в виде зако­нов, принимаемых представительными органами власти, постановлений глав администраций областей и др. Они могут быть как политико-правовыми, так и административными актами. Различие между политическими и административными решениями относительно, поскольку, как говорилось, государственное управление по природе своей явле­ние политическое. Политика же — определяющий уровень (в смыс­ле значимости) управления. Это признается и отдельными зару­бежными авторами. Например, французский политолог М. Понятовский разделяет руководство общественными делами на три уровня: политика — означает, что делать и почему; исполнение — как делать и при помощи чего; администрирование — подсоб­ное средство.

30. Дать общую характеристику целевых комплексных программ.

Структура целевой комплексной программы и характеристика его разделов.

Программа –это комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, срокам исполнения и объему затрат, решающих наиболее важную проблему. В соответствии с распоряжением РФ от 04 июня 2001 г. Утвержден типовой макет программ.

Типовой макет предполагает включение в программу следующих разделов: 1.Анализ исходного состояния предприятия и выделение наиболее важных проблем, требующих программной разработки; 2. Цель, задача, сроки и этапы реализации программы; 3. Система программных показателей или сама программа; 4. Механизм реализации программы; 5. Ресурсное обеспечение программы, включая финанс., материальные и трудовые ресурсы; 6. оценка эффективности и последствий реализации программы; 7. организация управления программы и контроль за ходом реализации программы.

Программно – целевое планирование- это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме "цели - пути – способы - средства". Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

Ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. Программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

Первым этапом программно-целевого планирования является постановка целей; на последующих этапах разрабатываются пути и конкретные способы их достижения. Рассмотрим эту процедуру подробнее.

3. Постановка целей при программно-целевом методе планирования представляет собой формирование "древа целей ". Затем в соответствии с ним определяется система мероприятий по реализации целей, называемая целевой комплексной программой. Для ее выполнения строится специальная система управления, которая доводит задания программы до конкретных исполнителей и контролирует их выполнение. Организационная структура этой системы определяется, таким образом, "деревом целей ", составом исполнителей и содержанием программы. Таким образом, мы выделили еще один элемент программно-целевого планирования – систему управления. Ее построение – это, по сути, и есть основание, на котором базируется выполнение программы, т. е. планирование решения какой-либо проблемы при программно-целевом методе во многом сводится к планированию системы управления.

При этом первая стадия имеет принципиальное значение, поскольку она определяет структуру системы управления (организации). На ней определяются система целей и задач организации, её тип и правовой статус, степень самостоятельности, границы деятельности, состав функций. На второй и третьей стадиях устанавливаются более детальные параметры системы.

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом – относительно отдельной организации, и макроэкономическом – относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

В мировой практике менеджмента и маркетинга программно-целевое планирование в организациях применяется с начала 60-х годов и за это время успело зарекомендовать себя как самый надежный метод планирования. Однако в настоящее время в России этот метод почти не применяется во внутрифирменном планировании. Это, вероятнее всего, связано с тем, что в нашей стране на протяжении нескольких десятков лет отсутствовали какие-либо исследования в области менеджмента. В результате руководители организаций не имеют достаточно глубоких знаний о внутрифирменном планировании и избегают долгосрочного планирования вообще и программно-целевого планирования в частности.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия.

Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы: 1. Разработка общих целей. 2. Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени (2, 5,10 лет). 3. Определение путей и средств их достижения. 4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими.

Применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны.

Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы. Целевая комплексная программа – это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

По содержанию целевые комплексные программы можно разделить на несколько видов: 1. Социально-экономические программы - предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения. 2. Научно-технические программы - направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики. 3. Производственно-экономические программы - предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств. 4. Территориальные программы - направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах. 5. Экологические программы – представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера. 6. Организационно-хозяйственные программы - направлены на совершенствование организации управления экономикой.

Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долгосрочными, разрабатываемыми на период свыше пяти лет, и среднесрочными – продолжительностью до пяти лет.

Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности: 1. Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация. 2. Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели. 3. Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения. 4. Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы. 5. Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.