Особенности разработки и принятия решений в сфере государственного и муниципального управления 6 страница

По содержанию сформулированных в них задач государственные управленческие решения делятся на политические и административные. Политические представляют первичный уровень государственного управления, административные - вторичный, играющий в определенном, конечно, смысле подчиненное значение.

Политические решения касаются наиболее крупных, стратегически значимых, затрагивающих судьбы миллионов людей проблем - безопасности страны, ее территориальной целостности и суверенитета, перспектив социально-экономического, национально-территориального и культурного развития. Принимаются такого рода решения либо путем референдума, либо высшим руководством страны - центральными органами государственной власти и руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, парламент, правительство, губернаторы, органы исполнительной власти субъектов федерации, министры и другие). Закрепляются в форме политических документов, которые, как правило, носят рамочный ненормативный характер.

Это ежегодные послания президента и конституционного суда парламенту страны, доктрины, концепции, целевые программы, приоритетные национальные и региональные проекты.

Указанные акты представляют собой документы стратегической важности, содержат главные направления развития общества и государства, их цели и перспективные задачи, принципы, формы и режим реализации. Примером могут служить «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», утвержденная указом Президента РФ от 17.12.1997 г. № 1300; «Концепция внешней политики Российской Федерации», утвержденная указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300; «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789; «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденная постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. № 1024; Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.10.2005 г. № 1707.

Административные решения производны от политических, направлены на обеспечение реализации решений политического характера. Но это вовсе не означает, что государственные административно-управленческие акты второсортны. Без них нет и быть не может эффективного управления. Такие управленческие решения носят нормативно-правовой, официальный характер, содержат нормы права, принимаются по специальным процедурам компетентными государственными органами, представляют собой властные предписания государства, подлежащие обязательному исполнению всеми субъектами, которых они касаются. Носят они либо «внутриаппаратный» характер (касаются проблем организации механизма государственного и муниципального управления), либо направлены «во вне» - на объект управления, обеспечивают взаимодействие субъекта управления с внешней средой. Одни из них направлены на исполнение постановления вышестоящих субъектов управления - исполнительные решения. Другие являются инициативными, т.е. принимаемые по собственной инициативе, на основе выявленных проблем и самостоятельной постановки задач по их преодолению.

Закрепляются административно-управленческие решения в форме федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений правительства страны, решений губернаторов и правительств субъектов РФ, приказов министров и руководителей других органов исполнительной власти. Административные управленческие решения, как правило, носят оперативно-тактический характер. Тем не менее, как и политические, они могут быть стратегическими. Например, решение о проведении административной реформы. Точно также многие политические решения носят оперативно-тактический характер. Не все они предполагают решение долгосрочных программ, многие реализуются в среднесрочной и краткосрочной перспективе.

По субъектам управления государственные управленческие решения могут быть а) общенародными (принимаются по итогам выборов и референдумов); б) федеральными, региональными (акты субъектов федерации), местными; в) решениями органов законодательной, исполнительной и судебной власти; г) единоличными и коллегиальными. В современных условиях государственное управление, естественно, развивается в сторону демократизации и коллегиальности, что полностью соответствует общим тенденциям развития социально-политической ситуации и внутренней логике формирования новых форм государственного и муниципального управления.

По масштабу действия: общегосударственные, которые реализуются в масштабах всей страны; локальные, реализуемые в пределах отдельных отраслей, отдельных национально- или административно-территориальных единиц; внутриведомственные; межведомственные.

По целям и времени действия: стратегические, тактические и оперативные; долгосрочные; среднесрочные и краткосрочные.

По порядку принятия и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления, приказы) и вторичные, вводимые в действие в качестве приложений к первичным управленческим решениям. Например, «Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации» введено в действие Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации». Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти введен в действие постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30.

По механизму действия решения могут быть: прямого (непосредственного) и рамочные (отсылочного) характера.

По характеру воздействия: стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др. Особую группу составляют акты, предусматривающие меры административного пресечения за нарушение установленных правил. Примером могут служить карантинные правила, правила противопожарной безопасности, санитарные правила, правила по перепланировке и эксплуатации жилых и нежилых помещений.

По степени публичности: закрытые - совершенно секретные; секретные и для служебного пользования и открытые - несекретные общего пользования. Они открыты для всех.

Закрепляются государственные управленческие решения также в различных формах. Это могут быть как правовые, так и неправовые (организационно-управленческие) формы.

Правовыми являются законы (конституционные, федеральные, законы субъектов федерации, законы кодированные и текущие); указы, декреты (царские, президентские, губернатора, мэра); постановления (палат парламента, правительств, коллегии министерства, суда, прокурора); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (министров, глав администраций); указания, правила, положения, инструкции; межгосударственные договора и соглашения. Законы, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения называют государственными актами управления. Издание таких актов в форме писем и телеграмм не допускается. Правом издавать нормативные правовые акты не обладают структурные подразделения и территориальные органы исполнительной власти.

В решениях, выраженных в правовых формах, содержатся правовые нормы, которые формируют новые правоотношения, изменяют или прекращают ранее сложившиеся отношения, вводят в действие новые, изменяют или отменяют ранее действовавшие решения. Они всегда влекут определенные юридические последствия. Такими формами закрепляется практически вся управленческая, в том числе правотворческая, правоприменительная и правоохранительная деятельность государства. Вне правовых форм невозможна никакая законная предпринимательская деятельность, без государственной регистрации, лицензирования и аккредитации невозможно никакое легальное производство. Невозможна никакая контрольно-надзорная, инспекционная, ревизионная и прочая управленческая деятельность.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусное положение, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел.

Закон (англ. law) - это решение в форме нормативного акта, принятое в особом порядке высшим представительным органом законодательной власти либо непосредственным волеизъявлением народа, обладающее высшей юридической силой и регулирующее наиболее важные, сложные и устойчивые общественные отношения. Это высшая форма выражения государственной воли. Поэтому понятно, что среди всех государственных управленческих решений ведущее место занимают те, которые обладают статусом и юридической силой закона. Все другие решения должны соответствовать им и не противоречить им.

Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется высоким авторитетом в обществе. Оно отличается большой стабильностью и обеспечивается мощной системой ресурсов и средств, находящихся в распоряжении государства. Обладая «наибольшей нормативной концентрированностью, законы гарантируют органическое единство и придают правовую стабильность всему управленческому механизму. Главное, чтобы в нем было поменьше противоречий, неувязок и пробелов.

Мировая государственная практика знает множество законодательных актов: конституционные (органические) законы, программные и рамочные законы, законы-декреты, чрезвычайные законы, модельные законы, билли, декреты. Законы Российской Федерации бывают конституционными, обычными федеральными и законами субъектов РФ. Подразделяются они на текущие и кодифицированные (кодексы, основы законодательства, уставы, положения, правила).

В перечне форм правового регулирования государственного управления не менее важное место отводится подзаконным нормативно-правовым актам, представляющим собой юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не

противоречащий. Подзаконные нормативные акты закрепляют и регулируют общественные отношения, которые не урегулированы законом, либо конкретизируют те отношения, которые уже урегулированы законом. Подзаконные нормативные акты весьма разнообразны: а) федеральные; б) субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные).

Подзаконным является постановление палаты парламента (англ. resolution of Parlament Chamber). Это правовой акт государственного управления, принимаемый Государственной Думой и Советом Федерации по вопросам, исчерпывающим образом перечисленным в ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации. Принимаются постановления по вопросам изменения границ между субъектами РФ, введения военного и чрезвычайного положения, решения кадровых вопросов по высшим государственным должностям, амнистии, импичмента, об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами страны.

Главенствующее положение среди всех подзаконных актов занимают указы Президента Российской Федерации.

Указ (англ.

edict, decree) - решение в форме нормативного акта президента страны или президента республики в составе Российской Федерации. Указы обязательны для исполнения на всей территории страны или соответствующего субъекта РФ. Никакого дополнительного утверждения не требуют (за исключением случаев введения военного и чрезвычайного положения). Многие из них носят оперативно-распорядительный характер. Их предмет - основные направления внутренней и внешней политики страны. Указы обеспечивают правовой характер управления важнейшими общественными отношениями, которые не подпали под регулирующую силу законов. Многие указы содержат первичные нормы права, а значит, по своей юридической силе их можно приравнивать к закону. Особо значимы для государственного управления указы и распоряжения президента по формированию системы органов исполнительной власти, назначению руководителей, кадровым перемещениям. На основе президентских указов в нашей стране проводилась приватизация, формировались основы государственной службы, сейчас реализуются приоритетные национальные проекты.

Далее идут управленческие решения органов исполнительной власти. Они являются основной правовой формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти. Это постановления, распоряжения, решения, приказы, положения, планы, правила, инструкции. Носят они, как правило, императивный обязательный характер. В них устанавливаются правовые статусы, принципы, формы и методы ведения различных общественных дел. Многие такого рода документы имеют внутренний отраслевой характер, их действие распространяется на предприятия, организации и учреждения данного министерства или ведомства.

Но есть акты, которые носят межведомственный характер, их действие распространяется на более широкий круг субъектов. К таким решениям относятся многие управленческие решения Минфина, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минобразования, МЧС. Чаще всего это приказы по вопросам управления в сфере финансов, налогов и сборов, трудовых отношений, образования, экологической, санитарной и противопожарной безопасности, предотвращения техногенных катастроф и т.д.

Управленческие решения органов исполнительной власти бывают нормативными и индивидуальными; федерального значения и актами субъектов РФ; политического, экономического, социального и культурного содержания.

Остановимся на некоторых из них.

Постановление правительства (англ. decision Gaverment Regulation) - управленческое решение общенормативного содержания, издаваемое Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и обычных законов, а также указов Президента Российской Федерации. Их предметом являются вопросы экономического и социально-культурного развития страны. Типичным примером такого рода управленческого решения может быть постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 306 «Об утверждении правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг».

Целевая программа правительства (англ. target gaverment programme) - документ, определяющий цели, задачи и планы правительства в конкретной сфере внутренней и внешней политики,

ресурсы и систему мероприятий по их реализации. В настоящее время в России в перспективе до 2010 года реализуется более 50 федеральных целевых программ. Среди них программы «Жилище», «Культура России», «Социальная поддержка инвалидов», «Сохранение и восстановление плодородия почв, земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния».

Решение (англ. resolution) - управленческое решение в форме правового акта государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в пределах его компетенции, влекущего соответствующие юридические последствия.

Приказ (англ. order) - акт управления, издаваемый руководителями министерств, служб и агентств, управлений и департаментов органов исполнительной власти, а также руководителями акционерных обществ, концернов, предприятий, учреждений и организаций в рамках своей компетенции. По своей юридической природе приказы могут быть как нормативными (содержащими нормы права), регулирующими определенный срез общественных отношений, так и актами только лишь применения действующих правовых норм.

Инструкция (англ. instruction, regulation) - правовой акт, издаваемый органом государственного управления (или утверждаемый его руководителем), который содержит правила и рекомендации по регулированию организационных, кадровых, технологических, финансовых и других сторон деятельности управляемого объекта. В инструкции содержатся также разъяснения по вопросам применения законодательных актов и распорядительных документов. Например, Инструкция Федеральной налоговой службы РФ «О порядке формирования списка граждан, работающих в органах федеральной налоговой службы, имеющих право на предоставление отсрочки от призыва на военную службу» от 19 августа 2005 г. № ММ-3-15/397.

Об управленческом значении актов судебных органов - постановлений, решений, приговоров, заключений, частных определений пока единого мнения не сложилось. Многие ученые считают, что судебные решения прямой управленческой нагрузки не несут, чаще всего не содержат норм права и в основном являются актами толкования законов, т.е. имеют ярко выраженный юрисдикиионный характер. Мы придерживаемся несколько иной точки зрения.

Конечно, судебные решения в прямом смысле управленческими не являются. Они не оказывают прямое упорядочивающее воздействие на различные стороны общественной и государственной жизни. Тем не менее, без них государственное управление невозможно. Разве не несут управленческую нагрузку решения судебных инстанций по поводу споров, возникающих между различными государственными органами, между различными субъектами хозяйствования? Разве возможно грамотное правовое управление без учета решений Конституционного суда РФ, руководящих разъяснений, содержащихся в постановлениях пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ? Государственно-управленческие функции очень часто реализуются с помощью судебных решений общеобязательной значимости. Тем более в ситуациях, когда законом не предусмотрено правовое регулирование тех или иных жизненных ситуаций, в том числе конфликтных. Судебная власть не только самостоятельно, публично, т.е. от имени народа, а порой по обязанности принимает общеобязательное решение по поводу того или иного конфликта, но еще и гарантирует обществу его исполнение. Тем самым позволяет сторонам конфликта избежать неоправданного применения силы и самоуправства.

К государственно-управленческим решениям можно отнести и некоторые акты органов местного самоуправления. К числу таких актов относятся уставы городов и районов, уставы местного самоуправления, решения, распоряжения, приказы, которые обязательны для населения данной территории. Этими актами устанавливается статус органов и должностных лиц, порядок их формирования, полномочия, порядок управления муниципальной собственностью, правила общественного порядка и иные установления местного значения.

Все более широкое распространение в практике государственного управления получают решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - межгосударственные двух - и многосторонние соглашения, административно-правовые договоры между субъектами управления различных уровней и ветвей власти, государственно-правовые договоры между субъектами Российской Федерации, госзаказы, совместные решения двух министерств; контракты о службе в органах государственной власти. Их предмет - управление государственной собственностью, госзаказы и закупки для государственных нужд, некоторые аспекты федеративных и межбюджетных отношений, проведение исследовательских работ, отбор граждан на государственную службу.

В будущем, несомненно, договорные отношения в государственном управлении будут развиваться, поэтому уже сегодня следует позаботиться о более тщательной проработке их правовых основ, технологий заключения и контроля исполнения договоров. Это тем более важно, если учесть, что в государственном управлении договоры в значительной степени, как правило, носят комплексный характер, регулируются на смешанной межотраслевой основе нормами административного, гражданского, финансового, трудового и других отраслей права.

Правовые формы государственного управления определяют юридически значимую деятельность государственных структур и должностных лиц во взаимоотношениях с субъектами регулируемых отношений. В правовых формах опосредуются базовые субъектно-объектные управленческие взаимосвязи и отношения. Тем не менее, действенность правовых форм во многом зависит от качества неправовых (организационных) форм управленческой деятельности.

НЕПРАВОВЫЕ формы управленческих решений - это справочные материалы и экспертные заключения, решения различных совещательных коллегий, итоги обсуждений, рекомендации по итогам осуществления тех или иных организационных мероприятий и технических операций, научные прогнозы, экспертные заключения, методические разработки. Такие документы существенно влияют на весь процесс государственного управления, но при этом не носят нормативно-правовой характер. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Их назначение совершенно иное - организационно обеспечить выполнение государственных решений, принятых в соответствующих правовых формах. Не случайно, они не предшествуют, а чаще всего следуют за решениями в правовых формах.

Неправовые формы управленческих решений также весьма разнообразны:

? справочно-информационные документы - протоколы, докладные, служебные и объяснительные записки, акты проверок, представления, деловые письма, телеграммы, телексы, факсограммы, телефонограммы, электронные сообщения, перечни, списки, отчеты;

? аналитические справки, сводки, экспертные заключения, отзывы, бухгалтерская и статистическая отчетность;

? итоговые документы организационных мероприятий - решения совещаний и планерок, рекомендации конференций, саммитов, семинаров и «круглых столов», различного рода рабочие программы;

? материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной, справочно-аналитической и другой обеспечивающей деятельности.

В заключение параграфа представим в обобщенной форме основные свойства и отличительные черты государственно-управленческого решения:

1. Это документ, носитель определенной управленческой информации;

2. Это официальный акт высокой социально-практической значимости предписываемых управляющих воздействий. Отличается он активной организующей, созидательной ролью. Его главное предназначение - формирование, изменение или отмена действующих социальных норм и отношений, перевод объекта управления из одного качественного состояния в другое;

3. Государственно-управленческие решения в подавляющем большинстве своем носят комплексный характер, преследуют несколько целей и предполагают решение целого пакета задач;

4. Властность - принимается в одностороннем порядке специально уполномоченным для этого государственным органом,

порождает соответствующие права, обязанности и предусматривают ответственность за последствия их реализации;

5. Публично-правовой характер. Принимаются только государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией. Причем в подавляющем большинстве случаев принимаются не на основе договора двух-трех сторон, а в одностороннем порядке. Большинство государственно-управленческих решений носят публичный правовой характер.

Государственные решения, к какой бы сфере жизнедеятельности людей они не относились и на каком бы уровне управленческой иерархии не принимались, должны: а) соответствовать ценностям права - идти от правды жизни, строиться на принципах законности, социальной справедливости, гуманизма, бережного отношения к национальным богатствам, защищать права и свободы человека, обеспечивать целостность и независимость страны; б) отвечать букве и духу закона, быть направленными на практическое исполнение закона, утверждение в обществе должного правопорядка; в) наделять реальными юрисдикционными полномочиями (компетенцией) те органы, организации и тех должностных лиц, которые их реализуют; г) оформляться в установленных для каждого государственного органа правовых формах; для парламента - закон; президента - указ и распоряжение; правительства - постановление, распоряжение и целевая программа; министра - приказ, инструкция и т.д.;

6. Директивность. Государственное управленческое решение обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, устанавливает, наказывает и т.д. Оно обладает высокой преобразующей силой, большой социальной значимостью предписываемых действий, носит директивно-обязательный характер. Все предусмотренные в нем мероприятия обязательны для исполнения, даже в том случае, если они и не нравятся кому-то;

7. Оформляются надлежащим образом в установленном порядке, носят обезличенный характер. Государственное решение - продукт коллективного труда, в его подготовке участвует большое число специалистов и должностных лиц. Поэтому его авторство не устанавливается. Государственное решение - это собственность государства и не может рассматриваться в качестве чьей-либо личной интеллектуальной собственности;

8. Процессуальность - наличие системы правил и процедур, определяющих порядок разработки, обсуждения, согласования, принятия управленческого решения, вступления в официальную силу и обнародования. Официально установленная процессуальность обеспечивает легитимность решения; всесторонность и объективность анализа ситуации; правильное применение правовых норм различных отраслей права; высокое качество как самого документа, так и процесса его исполнения. Нарушение процессуальных правил и технологий превращает решение в фикцию, в документ ничтожной юридической силы;

9. Обеспеченность бюджетными ресурсами. Государственные решения связаны с использованием бюджетных средств, а значит, подконтрольны налогоплательщикам.

В качестве заключения можно сформулировать обобщающий вывод: по содержанию и иерархической структуре управленческие решения представляют сложное многомерное пространство, которое можно исследовать с разных точек зрения - юридической (т.е. с позиции легитимности этих решений), социально-экономической (их социального смысла и экономической ценности), политической (их властной силе и степени выражения интересов общества), профессиональности (их интеллектуально-кадровой обеспеченности), психологической (их стимулирующей роли) и т.д. Все это следует помнить и учитывать в повседневной управленческой практике.

26. Охарактеризовать участников процесса реализации государственной политики.

Разработка и реализация государственной политики

Государственная политика - это целенаправленная деятельность ор­ганов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения.

Мировой опыт свидетельствует о существовании различных моделей разработки государственной политики.

1. Модель "сверху - вниз" предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни - пассивные исполнители политики.

2. Модель "снизу - вверх" предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.

3. Централизованная модель предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.

4. Демократическая модель предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

Процесс формирования и реализации государственной политики называется политическим циклом и включает несколько этапов.

Содержание первого этапа (инициирование политики) составляют анализ ситуации, определение приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конкретной сфере, определение основных ее целей и направлений.

Второй этап {разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального документа о политике/программе с определением источников финансирования.

На третьем этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики программы, осуществляются мониторинг и контроль.

Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий.

Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата.

Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий: организационно-управленческих; нормативно-правовых; финансово-экономических; социально-психологических.

В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации.

Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти.

Целевые программы - это инструмент государственного управления. Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем. Мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации.