Особенности разработки и принятия решений в сфере государственного и муниципального управления 1 страница

Государство, его институты и созданная система управления играют важную роль в формировании процессов разработки и принятия управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Рассмотрим особенности государственного и муниципального управления, оказывающие влияние на сущность и содержание управленческих решений.

Субъектами государственного и муниципального управления выступают законодательные и исполнительные органы, осуществляющие косвенные и прямые управленческие воздействия в соответствии с их полномочиями.

Объектом государственного управления являются социально-экономические процессы, общественные институты, социальные группы.

Общественное производство является условием образования и функционирования всей системы управления. Его обобщенная цель может быть сформулирована как максимально полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей в условиях базовых ценностей общества. Достижения поставленных целей осуществляется социальными подсистемами, образованными для реализации выработанной политики, экономики, науки, культуры, религии, морали и др.

Управление социальными подсистемами осуществляется в соответствии с государственным устройством, территориальным делением, уровнем экономического и социального развития общества и, как правило, имеет сложную многоуровневую структуру с вертикальными и горизонтальными связями.

Вертикальные связи государственного и муниципального управления образованы разделением территориальных образований на уровни власти, горизонтальные – на ветви власти. В качестве территориального образования может рассматриваться государство, регион, территориальное поселение, располагающее административными границами и формальной способностью к самоуправлению.

Уровень власти составляют упорядоченные ранги исполнительной деятельности, разделенные в соответствии с делегированием полномочий от высших управленческих звеньев.

Количество уровней характеризует субординацию в принятии управленческих решений и порядок передачи информации.

Ветви власти представляют вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципами разделения властей. Повышение эффективности функционирования системы государственного и муниципального управления является одним из направлений теории решений.

Муниципальное управление введено в российскую практику Гражданским кодексом РФ и Федеральным Законом РФ. В соответствии с ним муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным Законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Социально-экологическая типология территории позволяет государственным и муниципальным органам власти корректировать свою экономическую политику с учетом происходящих на территории изменений, реакцию населения на факторы среды и разрабатывать и принимать адекватные управленческие решения.

Принципиальные схемы принятия решений государственными и муниципальными органами прописаны в Конституции РФ, уставах регионов и муниципальных образований. Уставами предусмотрены нормативные и ненормативные наименования актов.

Процесс принятия решения в законодательных органах установлен регламентом. Он включает перечень предписаний, позволяющих определить порядок в границах полномочий и распределения ответственности между индивидуальными членами административного органа.

Основными элементами регламента являются порядок созыва сессий, парламентских слушаний, заседаний комиссий и комитетов, кворум, полномочия депутатов, порядок применения прав вето.

Регламенты имеют несколько разновидностей – регламент проведения совещаний и сессий, регламент прохождения документов, регламент принятия решений.

Регламент проведения совещаний и сессий устанавливается для упорядочения работы крупных представительных мероприятий.

Регламент прохождения документов заключается в порядке регистрации и передачи проходящих через систему управления распорядительных документов на основе действующего законодательства.

При прохождении документов предполагается наличие трех стадий :

1. Входная стадия – документ принимается к рассмотрению органами власти в соответствии с принятыми полномочиями.

2. Стадия рассмотрения документа – соответствующей службе, должностному лицу, чьи функции наиболее близки к профилю проблемы документа, делегируются полномочия на анализ документа.

3. Выходная стадия – фиксируется реакция на содержание входящего документа на базе действующих нормативов.

Следует отметить, что регламент прохождения документов положен в основу документооборота всех организаций и играет важную роль в упорядочении системы разработки управленческих решений.

Регламент принятия решений определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями. Он включает в себя следующие разделы:

- структура административных органов,

- полномочия должностных лиц, порядок выборов должностных лиц,

- текущая деятельность по координации ( образование комиссий и рабочих групп )

- распределение финансовых потоков.

В органах власти важнейшими подразделами регламентов является: правосубъектность выносимых решений, порядок внесения проектов, принятие нормативных актов, установление контрольных сроков подачи и рассмотрения документов, порядок утверждения должностных лиц, порядок взаимодействия глав представительной и исполнительной ветвей власти, порядок отсчета глав представительной и исполнительной ветвей власти, процедура их отзыва, способы разрешения споров между ветвями власти, порядок рассмотрения запросов депутатов и жалоб населения.

Многоуровневая иерархическая система государственной власти порождает проблему разграничения законодательных, исполнительных и контрольных полномочий. Определенное решение этих проблем дают законы.

Другим средством разрешения проблем реализации властных решений является совершенствование системы институциональных взаимосвязей ( прямых и обратных связей ) общественного производства, общества и объектов государственного и муниципального управления.

Институциональные взаимосвязи отражаются в решениях, разрабатываемых и принимаемых в органах государственного и муниципального управления.

Управленческие решения органов государственного и муниципального управления предопределяются системой функций, местом и взаимодействием этих функций. Они подразделяются по функциональным блокам:

-политические,

-экономические,

-правовые,

-технические,

-науки,

-образования,

-здравоохранения,

-культуры и др.

Конкретные управленческие решения зависят от целей, особенностей территориальной организации, категории должностных лиц. На высшем уровне органов государственной власти ( Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство, Конституционный и Верховный суды ) и муниципальной ( Глава МО, Совет МО ) в сферу решений входят проблемы выбора приоритетных направлений социально-экономического развития страны, региона, обеспечение безопасности и защита интересов населения, поддержка институтов народовластия.

В системе государственного и муниципального управления должна учитываться возможность корректировки политики с учетом изменений окружающей среды и реакции населения. Многие решения могут быть оценены через определенный промежуток времени, информация о последствиях этих решений может исходить из неопределенных локализованных источников ( общественное мнение, реакция отдельных социальных групп, организаций и др. ). Это затрудняет процессы разработки и принятия адекватных решений. Ориентация на население нередко приводит к принятию малоэффективных решений. В процессе реализации решений также может сформироваться реакция на решение, не адекватная поставленным целям.

К особенностям решений относится и разнообразие способов их реализации ( постоянное, эпизодическое, силовое, мягкое, радикальное, последовательное, прямое, опосредованное и др. ).

Таким образом, решения в системе государственного и муниципального управления должны соответствовать требованиям эффективности, легитимности, справедливости и быть признанными большинством населения.

Центральными субъектами разработки и принятия решений на государственном уровне являются глава государства, правительство, законодательный орган власти, Конституционный и Верховный Суды.

Решения, принимаемые органами государственной власти, предопределяют реализацию всех направлений государственной и муниципальной политики ( политические, экономические, правовые, научно-технические, образования, науки, культуры и другие сферы жизнедеятельности ).

В процессе разработки все виды управленческих решений проходят следующие последовательные стадии:

- анализ и описание конкретной стадии,

- формулировка проблемы, требующей разрешения,

- выдвижение гипотез,

- установление целей и задач,

- определение критериев,

- разработка альтернативных вариантов решений,

- оценка риска,

- выбор наилучшего варианта решения ,

- разработка плана реализации принятого решения.

Реализация направлений социально-экономического развития органами государственного управления и обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей органами муниципального управления осуществляется с использованием общих функций управления – прогнозирования, планирования, организации, контроля.

Прогнозирование предшествует разработке социально-экономических программ развития и осуществляется на основе Федерального Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», принятого на основании этого закона ежегодно должно осуществляться прогнозирование социально-экономического развития на краткосрочную перспективу.

Следует отметить, что содержание прогноза на государственном уровне составляют преимущественно социальные показатели, позволяющие прогнозировать изменение сложившихся тенденций в развитии общества при взаимодействии различных социальных групп, экономических институтов и агентов рынка, принятии политических решений.

Для достижения конкретных целей разрабатываются конкретные варианты-планы.

Основу процесса разработки планов составляют следующие документы:

-концепция социально-экономического развития территории ( страны, субъекты, территории муниципального образования ), включающая уровень развития производительных сил, роль государства в отношении уникальных и дефицитных ресурсов, характер использования труда, интересы в интеграции с другими государствами или пограничными регионами.

-программы ( целевые, комплексные ) перспективного развития отдельных отраслей регионального развития, социальных сфер или производственных центров.

-рабочие планы мероприятий по реализации принятых проектов.

Организация реализации решений, принимаемых в органах государственного и муниципального управления, осуществляется в соответствии с функциональным принципом.

Структура исполнительной власти периодически пересматривается, идет поиск путей более эффективной организации. Но их работа выстраивается главным образом по следующим функциональным сферам:

1.Экономическое развитие.

2.Административно-политическое развитие.

3.Социальное развитие.

4.Контроль.

Структура судебной власти соответствует осуществлению конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Региональный уровень представлен соответствующими подразделениями судебной власти, выступающими в качестве судов первой или второй инстанции.

На уровне муниципального управления организация реализации решений осуществляется на основе закрепления задач, соответствующих разработанным целям и планам.

Следует отметить, что несмотря на широкое использование целевых программ в качестве решений государственных и муниципальных органов, управление на муниципальном уровне осуществляется, как правило, с помощью традиционных линейно-функциональных структур.

Взаимосвязи управленческих решений государственного и муниципального управления обусловлены разработанной системой целей, функций и задач.

Итак, рассмотрев государственное и муниципальное управление в целом, можно выделить особенности принятия и разработки управленческих решений.

Управленческое решение – основной инструмент воздействия работников государственной и муниципальной службы на управляемый объект.

Первая особенность принимаемых здесь решений – это преобладание стратегических решений социальной направленности как директивных актов, направляющих, организующих и мотивирующих коллективные действия людей для достижения стратегических целей.

Стратегические решения должны быть обоснованными, своевременными, экономичными и приниматься по следующей технологии: выявление проблемы, обоснование общей концепции, выработка нескольких альтернатив и выбор наилучшего решения.

Вторая особенность связана с наличием у управленцев умения выявить зарождение стратегических противоречий города, региона. Здесь важно уметь разглядеть в гуще будничных дел ростки нового и поддержать их, взять на себя ответственность и риск, когда еще нет полной определенности и уверенности в успешном исходе.

Третья особенность заключается в том, что надо уметь выделить из огромного числа вопросов узловые. Для специалистов государственного и муниципального управления складывается, как правило, две ситуации. Первая связана с возможностью постоянно и внимательно следить за показателями контрольных индикаторов, сигнализирующих об экстремальных ситуациях: замечена опасная тенденция – начинается подготовка стратегического решения. Вторая ситуация возникает неожиданно под воздействием изменений внешней среды, и решение в таком случае делится на принятие неотложных мер и действий стратегического характера.

Четвертая особенность – низкая мотивация исполнителей управленческого решения. Для решения этого вопроса в настоящее время рекомендуется следующее:

· своевременное доведение решений до исполнителей для предупреждения потери принятым управленческим решением своей актуальности;

· повышение мотивации через расширение привлечения населения территорий, городов и районов к разработке концепций, парадигм, ключевых положений, стратегий, а не только путем согласования с ним сформированных решений;

· формирование общественного мнения по проблемам через средства массовой информации, проведение конференций, семинаров, симпозиумов;

· создание системы кадрового обеспечения реализации решений;

· организация контроля за траекторией движения решения, что позволит руководству города, района вносить своевременно коррективы в принятые решения.

Правильным на все времена решение быть не может, так как любая социально-экономическая система движется во времени и пространстве. Меняется ситуация внутри СЭС. В новой ситуации возникают иные проблемы, стратегический курс корректируется, принимается новое решение. Так начинается очередной управленческий цикл.

Официальными документами Администрации области и города являются распорядительные, организационные, организационно-распорядительные и информационно-справочные документы.

Распорядительные документы

государственный муниципальный управленческий решение

Постановление – правовой акт, принимаемый Главой города, области в целях разрешения наиболее важных и принципиальных задач развития и жизнедеятельности города и области.

Распоряжение – правовой акт управления, издаваемый должностными лицами в пределах их компетенции и определенный правовыми документами.

Решение – правовой акт, принимаемый по результатам деятельности коллегиальных органов.

Приказ – правовой акт, издаваемый руководителями подразделений, действующими на основе единоначалия по решению оперативных задач.

Поручение – документ, издаваемый для решения срочных вопросов руководства хозяйственной деятельностью на территории города, области и их социально-экономического развития.

Организационные документы:регламенты, уставы, положения, инструкции.

Организационно-распорядительные документы:протоколы, договоры, трудовые соглашения.

Информационно-справочные документы:справки, докладные записки, акты, объяснительные записки, служебные письма, сопроводительные письма, письма-приглашения.

Процесс подготовки решений представительного органа предусматривает следующие процедуры:

· каждый предлагаемый проект решения выносится на рассмотрение в письменном виде в соответствии с утвержденной формой;

· решение не должно содержать более одного вопроса, смысл которого должен быть отражен в заголовке решения;

· любое решение, которое вносит поправки или отменяет ранее принятые решения, должно предусматривать дословное изложение вопросов для изъятия и включения в новое решение.

При решении особо важных вопросов жизни муниципального образования принятию решения должно предшествовать его широкое обсуждение в СМИ и на публичных слушаньях. Подлежат обязательной публикации решения по вопросам бюджета муниципального образования, налогов, сборов и пошлин, муниципальных норм, порядков и правил. Каждое решение (за исключением специально оговоренных) вступает в силу в течение 30 дней после принятия или с момента его опубликования в СМИ.

Уставы и методики дают инструкции по принятию решений в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, по порядку оформления, регистрации и хранению документов. Существует типовая организационно-технологическая схема подготовки и принятия управленческого решения – распорядительного документа. Отлаженная система документирования способствует улучшению стиля работы организации и повышению эффективности управленческого труда.

11. Охарактеризуйте место и роль управленческих решений в процессе государственного управления.

Методические рекомендации

1. Принятие решений лежит в основе планирования деятельности. Данный процесс включает в себя множество элементов. Например, он содержит проблемы, цели, альтернативы и решения.

Принятие решения – сознательный выбор имеющихся вариантов и альтернатив направления действий, сокращающих разрыв между настоящим и будущим (желаемым) состоянием системы. Выделяют два уровня решений: индивидуальный и организационный. Основные характеристики процесса принятия решений:

· сознательная и целенаправленная деятельность человека;

· поведение, основанное на фактах и ценностных ориентациях;

· взаимодействие членов организаций;

· выбор альтернатив в рамках социального и политического состояния организационной среды;

· важная часть общего процесса управления.

При рассмотрении данного вопроса рекомендуется отметить, что принятие решения относится к функции каждого руководителя любого уровня. Выполнение всех функций управления требует принятия решений. По своей сути принятие решений отвечает на вопрос «что делать?» и «как делать?», возникающие при реализации функций управления. Поэтому функция принятия решений выполняет в процессе управления особую роль. Эта функция необходима для осуществления всех других функций.

В заключении рассматриваемого вопроса следует выделить основные требования для принятия решения.

К числу основных требований можно отнести:

· директивность (обязательность исполнения);

· адресность, непротиворечивость (согласованность с ранее принятыми решениями);

· правомочность.

Принятие решений – это процесс, который начинается с возникновения проблемной ситуации и заканчивается выбором решения, действия по устранению проблемной ситуации. Выполнение различных функций можно представить с технологической точки зрения как последовательность решений.

Таким образом, руководитель заботится не столько о решении как таковом, сколько обо всем, связанном и проистекающим из него. Для решения проблемы требуется не единичное решение, а совокупность выборов. Фактическое число этапов процесса решения проблемы определяется самой проблемой. Оценка решения руководством выполняется прежде всего с помощью функции контроля.

2. Рекомендуется рассмотреть основные методы принятия решений.

Методы творческого поиска альтернатив: мозговая атака, метод выдвижения предложений, групповой анализ ситуации, причинно-следственные диаграммы. Важно определить шаги, позволяющие осуществить поиск альтернатив:

· мотивация в поиске;

· предоставление большого количества информации;

· свободное обсуждение и допущение любых идей по решению проблемы;

· создание условий для озарения. Это достигается отвлечением от проблемы.

Важным методом статистической теории решений является платежная матрица. Матрица означает, что платеж зависит от определенных событий, которые фактически совершаются. Матрица применяется в тех случаях, когда результаты принятого решения зависят от того, какая именно выбрана альтернатива и какие события в действительности имеют место.

Метод «дерево решений» полезен в ситуациях, когда менеджер имеет дело с неопределенностью. Метод дает общую картину решения: выборы, риски, исходы, которые могут иметь место. Концепция ожидаемого значения является неотъемлемой частью метода. «Дерево решений» следует построить под сложенную ситуацию. Это можно сделать в том случае, когда результаты одного решения влияют на все последующие. Следовательно, метод «дерево решений» является инструментом для принятия последовательных решений.

Экспертные методы используется, когда количество информации недостаточно или когда математически сложное моделирование очень дорогое.

Экспертные методы сводятся к сбору, обработке и анализу мнений и оценок экспертов. Экспертные методы подразделяются на метод индивидуальных аналитических оценок и метод коллективных экспертных оценок (круглый стол).

В принятии управленческих решений известное место занимает метод многоступенчатого опроса. При его использовании каждому эксперту следует дать оценку в заранее указанной шкале в интервале (а, в) либо упорядочить объекты по уменьшению их ценности.

Основные требования для получения качественного прогноза к участникам экспертизы:

· высокий уровень общей эрудиции;

· глубокие специальные знания;

· наличие научного интереса к исследуемому объекту при отсутствии материальной заинтересованности в данной области; наличие исследовательского опыта в данной области.

Отметим, что важным элементом является анонимность экспертов. Анонимность позволяет избежать «давление авторитета», а также возникновение межличностных конфликтов на почве различий в статусе или социальной окраски мнений.

12. Представить основные требования системного (комплексного) подхода к разработке и реализации управленческих решений.

Управленческое решение — это результат конкретной управленческой деятельности менеджмента. Принятие решений является основой управления.

Решение – это:

– это один из необходимых моментов волевого действия, состоящий в выборе цели действия и способов ее выполнения;

– это произвольный акт выбора варианта в человеческом поведении;

– это выбор альтернативы или направления действия;

– это акт целенаправленного изменения ситуации, разрешения, формула действий, вариант воздействия;

–это действие руководству, ведущее к разрешению противоречия и изменению ситуации;

– это процесс целенаправленного преобразования исходной информации состоянии и условиях функционирования объекта управления в информацию о наиболее рациональном пути достижения этим объектом желательного состояния в будущем;

– это один из центральных процессов управления организацией, может рассматриваться как организационный акт, как один из основных этапов процесса управления, как интеллектуальная задача, как процесс легализации управляющего воздействия на управляемую систему и /или подсистему;

– и, наконец, как основанный на оценке издержек выбор действия из совокупности альтернативных действий

Выработка и принятие решений — это творческий процесс в деятельности руководителей любого уровня, включающий:

· выработку и постановку цели;

· изучение проблемы на основе получаемой информации;

· выбор и обоснование критериев эффективности (результативности) и возможных последствий принимаемого решения;

· обсуждение со специалистами различных вариантов решения проблемы (задачи); выбор и формулирование оптимального решения; принятие решения;

· конкретизацию решения для его исполнителей.

Системный подход — это направление методологии специально научного познания и социальной практики, в основе которого лежит исследование объектов как систем. Системный подход способствует адекватной постановке проблем в конкретных науках и выработке эффективной стратеги их изучения.

Системный подход как обще методический принцип используется в различных отраслях науки и деятельности человека. Гносеологической основой (гносеология — раздел философии, изучающий формы и методы научного познания) является общая теория систем, начало которой положил австралийский биолог Л.Берталанфи. В начале 20-х годов молодой биолог Людвиг фон Берталанфи начал изучать организмы как определённые системы, обобщив свой взгляд в книге «Современная теория развития» (1929). В этой книге он разработал системный подход к изучению биологических организмов. В книге «Роботы, люди и сознание» (1967) он перенёс общую теорию систем на анализ процессов и явлений общественной жизни. 1969 — «Общая теория систем». Берталанфи превращает свою теорию систем в общедисциплинарную науку. Предназначение этой науки он видел в поиске структурного сходства законов, установленных в различных дисциплинах, исходя из которых, можно вывести общесистемные закономерности.

Определим черты системного подхода:

· Системный подход — форма методологического знания, связанная с исследованием и созданием объектов как систем, и относится только к системам.

· Иерархичность познания, требующая многоуровневого изучения предмета: изучение самого предмета — «собственный» уровень; изучение этого же предмета как элемента более широкой системы — «вышестоящий» уровень; изучение этого предмета в соотношении с составляющими данный предмет элементами — «нижестоящий» уровень.

· Системный подход требует рассматривать проблему не изолированно, а в единстве связей с окружающей средой, постигать сущность каждой связи и отдельного элемента, проводить ассоциации между общими и частными целями.

С учётом сказанного определим понятие системного подхода:

Системный подход — это подход к исследованию объекта (проблемы, явления, процесса) как к системе, в которой выделены элементы, внутренние и внешние связи, наиболее существенным образом влияющие на исследуемые результаты его функционирования, а цели каждого из элементов, исходя из общего предназначения объекта.

Можно также сказать, что системный подход — это такое направление методологии научного познания и практической деятельности, в основе которого лежит исследование любого объекта как сложной целостной социально-экономической системы.

В наши дни слово «системный» шиpоко используется в самых pазнообpазных сочетаниях. В инженеpных системах говоpят о системотехнике, известен системный анализ, системное упpавление пpоектами, системное пpоектиpование организаций и т.д. Очевидно, что пpоисхождение слова «системный» во многом связано с идеями общей теоpии систем и кибеpнетики.

В соответствии с подходом системотехники выделяются следующие этапы решения проблемы:

– уяснение задачи и выбор цели;

– пеpечисление или изобpетение альтернатив;

– анализ альтернатив;

– выбор наилучшего решения;

– пpедставление pезультатов.

В подходе анализа систем и исследования операций обычно выделяют пять логических элементов:

– выделить цель или совокупность целей;

– выделить альтеpнативные сpедства достижения целей;

– опpеделить pесуpсы для использования каждой системы;

– постpоить математическую (при подходе исследования опеpаций) или логическую (что бывает чаще при подходе анализа систем) модель, т.е. pяд зависимостей между целями, альтеpнативными сpедствами их достижения, окружающей сpедой и pесуpсами;

– опpеделить кpитеpий выбора пpедпочтительной альтеpнативы. В пpоцессе фоpмиpования решений в оpганизации можно выделить следующие этапы:

– определение целей оpганизации;

– выявление проблем в пpоцессе достижения этих целей;

– исследование проблем и постановка диагноза;

– поиск решения проблемы;

– оценка всех альтернатив и выбор наилучшей из них;

– согласование решений в оpганизации;

– утвеpждение решений;

– подготовка к вводу решений в действие;

– упpавление пpименением решения;

– пpовеpка эффективности.

Итак, системный подход к pешению проблем pазличного хаpактеpа с утилитаpной точки зpения связан пpежде всего с выделением системы из внешней среды и опpеделением совокупности последовательных, логических шагов pассмотpения проблемы. Hазовем эти черты общей схемой системного подхода. Системные подходы, пpедназначенные для решения проблем pазличаются. В пеpвую очеpедь — способами аналитического сpавнения альтернатив. Так, напpимеp, в системотехнике используются стандаpтные методы pасчета различных классов технических систем электpонных схем, систем автоматического pегулиpования и т.д.). Прииспользовании подхода исследования опеpаций имеется целый класс методов: математического пpогpаммиpования, веpоятностные, сетевого планиpования и т.д. При подходе анализа систем используется в пеpвую очеpедь метод стоимость — эффективность.