Тема 2.3. Муниципальные правовые акты

2.3.1. Понятие, признаки и система муниципальных правовых актов

2.3.2. Устав муниципальных образований: содержание, порядок принятия, внесение изменений и дополнений, государственная регистрация

2.3.3. Общая характеристика иных муниципальных правовых актов (кроме уставов муниципальных образований)

Вопросы для самоконтроля

Семинар

Источники и примечания

2.3.1. Понятие, признаки и система муниципальных
правовых актов

Муниципальные правовые акты являются одним из важнейших элементов правовой основы местного самоуправления. Нельзя не отметить, что сам термин "муниципальные правовые акты" отсутствовал в федеральном законодательстве до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором имеется отдельная глава 7, которая так и называется "муниципальные правовые акты".

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил следующее понятие муниципального правового акта. Муниципальный правовой акт представляет собой документально оформленное решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Исходя, из данного определения можно выделить следующие признаки муниципального правового акта:

• документальное оформление;
• территориальная ограниченность;
• он обязателен для исполнения на территории муниципального образования;
• решения принимаются населением либо органом и должностным лицом местного самоуправления;
• решения принимаются по вопросам местного значения, или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
• он устанавливает либо изменяет, общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.

Законодатель установил, что в систему муниципальных правовых актов входят:

• устав муниципального образования;
• муниципальные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• муниципальные правовые акты должностных лиц представительного органа муниципального образования;
• муниципальные правовые акты главы муниципального образования;
• муниципальные правовые акты главы местной администрации;
• муниципальные правовые акты других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что муниципальные правовые акты общеобязательны только на территории соответствующих муниципальных образований. Государство санкционировало принятие на местном уровне только регулятивных актов. Муниципальные образования, их органы не вправе принимать охранительные акты, т.е. предусматривающие меры принуждения (ответственности). При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Устав муниципального образования и оформленные в виде нормативных правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. В связи с этим иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами, должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом. В части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, муниципальные правовые акты, как представляется, могут приостанавливаться, отменяться уполномоченными органами государственной власти РФ (уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ).

2.3.2. Устав муниципальных образований: содержание, порядок принятия,
внесение изменений и дополнений, государственная регистрация

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав, который занимает главное положение в системе муниципальных правовых актов. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения. Уставом муниципального образования должны определяться в обязательном порядке:

• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Главное и единственное требование к уставам – их соответствие Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).

Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений или дополнений. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее, чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" [1], который вступил в силу с 1 сентября 2005 г., государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в указанные уставы организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Согласно приказу Министерства юстиции РФ от 27 октября 2006 г. № 231 [2] регистрирующим органом является Главное управление Министерства юстиции РФ по федеральному округу. Регистрирующий орган:

1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;

2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Представляются следующие документы в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

а) устав муниципального образования;

б) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на котором был принят устав муниципального образования;

в) сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан), решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.

Регистрирующий орган вправе принять мотивированное решение об отказе в государственной регистрации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть:

а) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации;

б) нарушение установленного Федеральным законом порядка принятия устава, внесения в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования, изменения и дополнения в него вступают в силу после их государственной регистрации и официального опубликования. Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования устава муниципального образования (либо муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования устава муниципального образования (либо муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что изменения и дополнения, внесенные в устав и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о внесении в устав указанных изменений и дополнений (ст. 44).

2.3.3. Общая характеристика иных муниципальных правовых актов
(кроме уставов муниципальных образований)

Устав муниципального образования, безусловно, занимает верховенствующее место в системе муниципальных правовых актов, вместе с тем имеются и другие виды этих актов, которые чрезвычайно важны для регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Остановимся на некоторых из них.

1. Муниципальные правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан.

Наиболее значимые вопросы организации и деятельности местного самоуправления решаются населением непосредственно путем проведения местного референдума и схода граждан.

Решения местного референдума имеют высшую юридическую силу, обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении органами или должностными лицами органов местного самоуправления.

Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется принятие муниципального правового акта, орган или должностное лицо органа местного с управления, в чью компетенцию входит принятие указанного акта обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу принятого на референдуме решения определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Этот срок может, не может превышать 3 месяца.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, проводимом в этом же муниципальном образовании, но не ранее 2 лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке.

Федеральное законодательство не предусматривает возможности внесения представительными органами местного самоуправления изменений в нормативный правовой акт, принятый на местном референдуме, даже если на это право представительного органа указано в самом правовом акте, принятом на местном референдуме.

Нормативные правовые акты муниципальных образований могут приниматься непосредственно населением не только на местном референдуме, но и на сходах граждан. Сходы граждан могут проводиться только в небольших муниципальных образованиях. Практика показывает, что в поселении при числе жителей более 300–400 человек организовать сход уже исключительно сложно, поэтому сходы организуются в поселениях, где проживает не более 100 человек, обладающих активным избирательным правом. Порядок созыва и проведения схода граждан, принятия и изменения их решений, пределы их компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

2. Муниципальные правовые акты представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Это, например, принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их выполнении; определение порядка выпуска муниципальных займов, лотерей, предоставления кредитов и налоговых льгот в соответствии с действующим законодательством; установление порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью; организация проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума в соответствии с действующим законодательством; организация территориального общественного самоуправления. К числу муниципальных правовых актов представительного органа местного самоуправления следует также отнести регламент представительного органа местного самоуправления.

3. Муниципальные правовые акты должностных лиц представительного органа. Председатель представительного органа муниципального образования (в установленных случаях заместитель председателя) издает распоряжения (иногда постановления) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Например, постановлением председателя могут быть утверждены структура и штатное расписание аппарата представительного органа, правила трудового распорядка. Распоряжением председателя представительного органа могут быть оформлены организационные вопросы: прием, перевод и увольнение работников аппарата; создание рабочих групп по подготовке вопросов для рассмотрения представительным органом, решение жилищных, организационно-технических и иных вопросов для муниципальных служащих аппарата.

4. Муниципальные правовые акты главы муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если он является его председателем, или постановления и распоряжения в пределах полномочий местной администрации, если он является ее главой. Как правило, решения, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений главы, а ненормативные – в форме его распоряжений.

5. Муниципальные правовые акты главы местной администрации. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

6. Другие муниципальные правовые акты. Законодательством установлено, что иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. К данной категории должностных лиц можно отнести начальников (заведующих) департаментов, управлений, отделов, комитетов и служб местных администраций, а также иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Вопросы для самоконтроля

1. Раскройте понятие признаки и систему муниципальных правовых актов.
2. Какое значение имеет устав муниципального образования? Какие требования к его содержанию предъявляет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"?
3. Укажите порядок принятия, внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований.
4. Какой в современный период времени существует порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований?
5. Дайте общую характеристику иных муниципальных правовых актов (кроме уставов муниципальных образований).

Семинар № 6

Тема: Муниципальные правовые акты

План:

1. Система муниципальных правовых актов.
2. Уставы муниципальных образований, их роль и значение в формировании правовых основ местного самоуправления. Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования. Порядок принятия уставов муниципальных образований и внесения в них изменений и дополнений.
3. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Специальная литература:

1. Бялкина Т.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об уставах муниципальных образований: практика и проблемы // Журнал российского права. - 1997. - № 6.
2. Бредихин В. Анализ муниципальных нормативно-правовых актов по вопросам земельных отношений городов Сибири и Дальнего Востока, г. Череповца // Муниципальное право. – 2003. - №4.
3. Васильев В. Чей монастырь, того и устав? // Российская Федерация. - 1995. - № 4.
4. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. - 1999. - № 2.
5. Вобленко С. О правовых и политических аспектах процедуры регистрации и вступления в силу устава муниципального образования (на примере г. Рязани) // Городское управление. - 1997. - № 4.
6. Выдрин И.В. Устав Екатеринбурга и некоторые вопросы реализации федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Российский юридический журнал. - 1996. - № 3.
7. Иванченко О.А. Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов МО // Журнал российского права – 2003. - №8.
8. Кичигин Н.В.Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о муниципальном экологическом контроле // Экологическое право. – 2004. - №1.
9. Кокин И. Программа действий муниципалитета по реализации новой редакции ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Муниципальное право - 2003. -№2.
10. Колчинский М. Прощальное чаепитие. Как бывший председатель Думы, став мэром, подогнал Устав под себя // Российская Федерация сегодня. - 1999. - № 1.
11. Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. – 2000. -№2.
12. Хачатурян Б.Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований дальневосточных субъектов Российской Федерации // Право и экономика. – 2004. -№3.

Источники и примечания

1. Федеральный закон 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 18.10.2007) // СЗ РФ. – 2005. - №30 (ч.1). – Ст.3108.
2. Приказ Минюста РФ от 27.10.2006 № 321 (ред. от 06.09.2007) «Об утверждении положения об управлении министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и перечня управлений министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. - № 45. – 06 ноября.