Межмуниципальное сотрудничество

Право местных органов самоуправления вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес установлено в ст. 10 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предписывает каждому государству признавать это право. Также в ст. 10 это право было закреплено в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уделяет значительное большее внимание, чем прежнее законодательство о местном самоуправлении вопросам правового регулирования форм межмуниципального сотрудничества, статуса объединений муниципальных образований, о чем непосредственно указывается в ст. 8 и гл. 9.

Указанный выше закон предусматривает:

а) образование в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований (органы государственной власти субъектов Федерации до 1 июня 2006 г. в соответствии с рассматриваемым законом должны были обеспечить проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований);

б) возможность образования единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований – иных объединений муниципальных образований;

в) возможность образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Четкого правового разграничения понятий "ассоциация" и "союз" в законодательстве Российской Федерации нет. Однако для ассоциации характерен однотипный состав участников, а для союза – общность целей объединения.

Создание ассоциаций и союзов муниципальных образований осуществляется в соответствии со ст. 121-123 Гражданского кодекса РФ по решению учредителей с согласия их представительных органов.

Учредительными документами ассоциаций и союзов являются учредительный договор, заключенный их учредителями, и утвержденный ими устав. Правоспособность их как юридических лиц возникает с момента государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. В уставе должны быть определены наименование ассоциации (союза); место нахождения постоянно действующего исполнительного органа; предмет и цели деятельности ассоциации (союза); структура ассоциации (союза), состав, компетенция, порядок формирования руководящих исполнительных и контрольно-ревизионных органов, порядок принятия ими решений, сроки их полномочий; условия и порядок приема в члены ассоциации (союза) и выхода из нее; порядок внесения изменений в устав; источники формирования имущества; порядок реорганизации и ликвидации ассоциации (союза).

Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Ассоциациям (союзам) не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления их членов. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и в порядке, предусмотренных учредительными документами.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность таких советов муниципальных образований осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996г. "О некоммерческих организациях" [6], применяемыми к ассоциациям. Высшим органом совета является съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, который:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание его органов управления;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, которое считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В его состав могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований образовывается в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Объединения муниципальных образований, существующие в России, делятся на общероссийские, межрегиональные, региональные и специализированные объединения.

В настоящий период времени существуют следующие объединения. На общероссийском уровне – Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Ассоциация малых и средних городов России, Союз российских городов, Российский союз местных властей. На межрегиональном уровне – Ассоциация городов юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз городов Северо-Запада России. На региональном уровне – Ассоциация местного самоуправления Республики Карелия, Ассоциация муниципальных образований Алтайского края, Союз местных властей Свердловской области, Ассоциация сельских муниципальных образований Челябинской области. К числу специализированных ассоциаций относится: Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация, ЗАТО Минатома России, Ассоциация, ЗАТО Минобороны России.

2.1.5. Местное самоуправление и государственная власть:
правовые основы взаимодействия

В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию на 2002 г. было самокритично отмечено, что "в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления". И здесь же принципиально среди причин низкого уровня местного самоуправления была названа: "неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления" [7].

Местное самоуправление как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения Конституцией РФ выделено в отдельную сферу публичной власти.

К числу наиболее острых проблем относятся недостаточная урегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, разграничения между ними предметов ведения и полномочий. Необходимость решения этих проблем вот уже более 17 лет подчеркивается на всех уровнях, однако заметного прогресса до сих пор нет.

Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти. Рассмотрим некоторые из них:

1. Признание и гарантированность Российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах полномочий, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
2. Установление запрета на ограничение прав местного самоуправления.
3. Конституционное закрепление возможности законодательного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
4. Недопущение осуществления местного самоуправления, образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
5. Государственная поддержка местного самоуправления.
6. Установления государственных гарантий местного самоуправления.
7. Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
8. Государственная регистрация органами государственной власти уставов муниципальных образований.
9. Установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
10. Временное осуществление в специально предусмотренных законом случаях органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
11. Направление предложений и обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам органов государственной власти.
12. Реализация права законодательной инициативы органов местного самоуправления в представительных органах субъектов РФ.
13. Выработка и реализация государственной политики в области местного самоуправления через органы государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем выражается сходство и различие понятий "местного самоуправления", закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Европейской Хартии местного самоуправления?
2. Охарактеризуйте признаки местного самоуправления.
3. Какие аспекты, характеризующие сущность местного самоуправления, Вы знаете?
4. Раскройте понятие, содержание и значение общих принципов местного самоуправления?
5. Дайте понятие и раскройте содержание функций местного самоуправления?
6. Каковы особенности правового регулирования межмуниципального сотрудничества в соответствии с действующим законодательством?
7. Как взаимодействуют между собой местное самоуправление и государственная власть?

Семинар № 4

Тема: Местное самоуправление в Российской Федерации

План:

1. Понятие и сущность местного самоуправления.
2. Основные принципы местного самоуправления.
3. Функции местного самоуправления.
4. Межмуниципальное сотрудничество.
5. Местное самоуправление и государственная власть: правовые основы взаимодействия.

Специальная литература:

1. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. - Серия 11 "Право". - 1996. - № 2.
2. Баймуратов М.А. Публичная самоуправленческая (муниципальная) власть и гражданское общество: поблемы взаимосвязи и взаимозависимости // Право и политика. – 2004. - №3.
3. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. – 1996. - №4.
4. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1997. - № 1.
5. Бурмистров А.С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. – 2000. - №5.
6. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - 1993. - № 11.
7. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. – 2003. - №3.
8. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимодействий // Конституционное и муниципальное право. – 2004. -№3.
9. Гриценко Е.В. Немецкие концепции о соотношении местного самоуправления и государства // Журнал российского права. - 2001. - № 6.
10. Еремин А.Р. Право граждан на местное самоуправление // Правоведение - 1998. - № 3.
11. Еремин А.Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2003. -№3.
12. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. - 1996. - № 6.
13. Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? // Российская Федерация сегодня. - 1998. - № 18, 19.
14. Князев С.Д., Арановский К.В., Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федерального государства: значение опыта ФРГ для России // Государство и право. – 2003. - №3.
15. Кузьмина В., Никитенко Н. Местное самоуправление: понятие и содержание // Регионология. - 1998. - № 1.
16. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. – 2002. – №10.
17. Пешин Н.А. Обсуждены проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. - 1997. - № 4.
18. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. – 1999. -№9.
19. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление – кризис развития или кризис идеи // Вестник МГУ. – Серия 11 "Право". – 2002. - №6.
20. Щербинин С.С. Совмещение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления Москвы // Право и экономика. – 2002. -№8.

Источники и примечания