Эволюция науки муниципального права РФ

Научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990–1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, принятие союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права, и научной дисциплины. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на "пустом" месте: она имеет глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались и в дореволюционной России. Хотя в тот период не существовало специальной учебной дисциплины, однако имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по вопросам земского и городского самоуправления, в частности, работы В.Н. Лешкова "Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого" (1885 г.) и "О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.), А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" (т. 1–3, 1869–1877 гг.); В.П. Безобразова "Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" (т. 1–4, 1909 г.), А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и других ученых.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права. Так, учебник Н.М. Коркунова "Русское государственное право", выдержавший не одно издание, содержал раздел "Самоуправление", который включал следующие главы: теория самоуправления; местное самоуправление на Западе; земское самоуправление; городское самоуправление; местное самоуправление окраин.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления также изучались науками государственного (конституционного) и административного права. Это было обусловлено тем, что организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались, прежде всего, нормами данных отраслей права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнительных органов являлась предметом науки советского строительства, возникшей на стыке государственного (конституционного) и административного права и носившей в силу этого комплексный характер. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти – Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государст-венной власти; их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как: С.А. Авакьян, А.А. Безуглов, Д.Н. Бахрах, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, В.С. Основин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, К.Ф. Шеремет и другие специалисты. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, как и научный инструментарий, во многом устарел. Однако научная дисциплина муниципального права не должна его игнорировать как некогда опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь историческая преемственность – один из существенных признаков развития науки.

В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой автор предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом". В 1963 г. появилась работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР". Местное самоуправление трактовалось автором как часть государственного самоуправления. В 1965 г. увидела свет книга Л.А. Григоряна "Советы – органы власти и народного само-управления". Местные Советы в этот период рядом ученых рассматривались как органы, имеющие "двойственную" природу: органы государственной власти и органы общественного самоуправления населения.

Однако надо иметь в виду, что советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государственной власти, она была едина и монолитна. Все Советы, от Верховного Совета до сельского, являлись орга-нами государственной власти. Поэтому взгляды ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, расценивались в литературе как извращение природы Советов – полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом научная дисциплина муниципального права основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В современный период времени изданы серьезные труды ряда известных ученых по различным аспектам муниципального права, например, такие как: Н.М. Постовой Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Г.В. Барабашев. Местное самоуправление. М., 1996; Н.А. Емельянов Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997; B.C. Мокрый, В.А. Кузнецов. Местное самоуправление: правовые и организационные проблемы становления. Самара, 1997; Н.С. Бондарь. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998; И.В. Выдрин Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998; И.И. Овчинников. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; А.Н. Костюков. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. В перечисленных исследованиях под различными углами зрения предпринята попытка целостного анализа местного самоуправления как самостоятельного социального института.