Зарубежный опыт местного самоуправления

В современный период времени выделяют несколько типов (моделей) местного самоуправления, которые сложились в мировой практике: англо-саксонская (английская либо англо-американская), континентальная (европейская либо французская), смешанная ("гибридная" либо германская). Иногда в учебной и научной литературе еще выделяют советскую модель местного самоуправления, которая в свое время была характерна для нашей страны после Октябрьской революции 1917 г. Далее данная модель применялась в странах социалистического лагеря. Сейчас подобная модель с различными модификациями используется в государствах, строящих социализм (Китай, Куба, КНДР).

В Великобритании сложился тип местного самоуправления, который получил название англосаксонского, подобная муниципальная модель действует и в ряде других стран, таких как: США, Канада, Австралия, Новая Зеландия.

Характерные черты этой модели:

• отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы;
• правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации, а также путем осуществления контроля. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами;
• отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом "действовать в пределах своих полномочий";
• муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешил закон;
• правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

В соответствии с действующим законодательством административно-территориальное деление Великобритании строится по двух- или трехзвенному образцу: графства и округа (Англия, Северная Ирландия, Уэльс); регионы и округа (Шотландия). Исторически сформировавшиеся на некоторых территориях низшие административно-территориальные единицы (приходы и общины) сохранены, но их полномочия существенно ограничены и признаны вспомогательными.

Главными органами местного самоуправления в графствах и округах являются советы графств и округов, избираемые населением. Советы графств и округов концентрируют в своих руках все властные полномочия по решению местных дел. Законодательство признает верховенство этого корпоративного коллегиального органа общей компетенции и не распространяет на местное самоуправление принцип разделения законодательной и исполнительной властей.

Правовой статус всех видов коллегиальных органов идентичен по отношению к центральным властям:

• каждый выражает интересы избравшего его населения;
• действует в рамках собственной компетенции, установленной законодательством;
• имеет право прямого обращения в центральные министерства и ведомства;
• в отношении каждого из этих органов применяются идентичные формы контроля и отмены незаконных решений.

Все важнейшие функции местных органов переданы советам графств, а советы округов наделены второстепенными полномочиями. Иной подход применяется в отношении приходов и общин. Они осуществляют свою деятельность совместно с другими властями, поэтому в законодательстве их компетенция представлена в общих чертах.

В последние годы в Великобритании отчетливо проявляется тенденция к ограничению полномочий местных органов управления и передачи центральным управленческим структурам вопросов, относившихся ранее к их компетенции.

Для реализации намеченных мероприятий муниципальные советы образуют постоянные комитеты – органы управления отраслевой или функциональной компетенции. Создание некоторых из них предусмотрено законодательством и считается обязательным (комитеты по образованию, по финансам и социальным делам). Остальные специализированные органы образуются по решению соответствующего совета.

Число, состав и полномочия комитетов определяются регламентом каждого совета. В состав постоянных комитетов включаются наряду с депутатами специалисты, эксперты, а также представители различных групп населения и заинтересованных организаций. Лишь некоторым органам, например финансовым комитетам, надлежит включать в свой состав только депутатов данного муниципалитета.

Особенностью организации местного управления является то, что муниципальные советы не создают исполнительных органов управления общей компетенции. Координационные полномочия общего характера предоставляются одному из постоянных комитетов – политики и ресурсов, в состав, которого включаются лишь представители партии большинства.

В ряде зарубежных государств действует такой тип местного самоуправления, который в основе своей имеет французскую модель местного самоуправления, поскольку его родиной является Франция. Подобная муниципальная модель действует в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычных государствах Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока.

Для этой модели характерны:

• высокая степень централизации местного управления и самоуправления;
• развитая система административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест;
• основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. В большинстве своем они малочисленны: 90 процентов коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет, свой совет, который избирает из своего состава мэра;
• наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления – ранее префекта, должность которого ввел еще Наполеон, а теперь после муниципальных реформ 80-ых годов XX века – комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. Комиссар вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону.
• в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Территориальная структура Франции включает три основных уровня: 1) коммуны, 2) департаменты и 3) регионы.

Правовое положение коммун определяется общим уставом, утвержденным законом. Во главе коммуны стоит муниципальный совет, избираемый населением сроком на шесть лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск осуществляются декретом Совета министров под контролем административного суда.

Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решения о займах, штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины (коммуны) и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители – исполнительная власть коммуны.

Коммуна имеет собственное имущество: местные дороги (на праве публичной собственности), а иногда крупные предприятия и другое имущество (на праве частной собственности). Даже небольшие сельские коммуны (общины) бывают богатыми, так как владеют лесами и получают в дар значительное имущество. Доходная часть бюджета пополняется за счет общинных налогов.

Департаменты менее самостоятельны, чем коммуны, поскольку более жестко контролируются центром через комиссаров Республики. Сегодня департаменты наделены полномочиями в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования. Им предоставлено право вмешиваться, в хозяйственную деятельность частных лиц.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на шесть лет и обновляемый наполовину каждые три года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

Регионы имеют статус местных сообществ с правами самоуправления, собственный бюджет, набирают свой персонал. Регионы становятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управляются региональными советами, избираемыми населением. Председатель регионального совета осуществляет высшую исполнительную власть в регионе.

Помимо основных уровней территориальная структура Франции включает и чисто административные единицы. Так, в состав департаментов входят районы и кантоны, не имеющие в отличие от коммун в департаментах и регионах своих представительных органов и не пользующиеся правами юридического лица.

Финансирование своей деятельности местные органы управления осуществляют за счет доходов муниципальных бюджетов. Местные бюджеты состоят из бюджета текущей деятельности (функционирования) и бюджета нового строительства (бюджет инвестиций).

Имеются четыре группы источников доходов бюджетов:

1. от муниципальной собственности и местного хозяйства;
2. налоговые поступления;
3. дотации (прежде всего государственные);
4. частные и государственные кредиты.

Первые две группы образуют собственные (внутренние) доходы, третья и четвертая – внешние.

В отдельных государствах существует смешанная ("гибридная") модель местного самоуправления, характерная (например, для Германии, Австрии, Японии). Данная модель имеет сходство, как с англосаксонской, так и с континентальной моделями местного самоуправления, вместе с тем она обладает целым рядом специфических черт. Родиной данной модели является Германия, поэтому ее еще часто называют германской.

Для германской модели характерно следующее:

• самоуправление согласно современной германской доктрине означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций;
• статус общин в Германии характеризуют следующие положения (община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами; местное самоуправление имеет характер "смешанного").

Поскольку Германия является федеративным государством, основная схема структуры ее государственного управления включает в себя три независимых уровня: 1) федеральное управление, 2) земельное управление и 3) коммунальное управление. Каждое их них имеет свой автономный и сконцентрированный круг задач.

Коммунальное управление подразделяется на три уровня: 1) общинное, 2) районное и 3) надрайонное. Местное самоуправление предусматривает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.

Действующее в Германии организационное устройство общин основано на четырех типах конституций:

1) магистратной;

2) бургомистерской;

3) северогерманской конституции совета местного самоуправления;

4) южногерманской конституции совета местного самоуправления.

Магистратная конституция (на примере общин земли Гессен). Согласно положению об общинах земли Гессен высшим органом общины является ее представительство. Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на четыре года. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей.

Представительство общины отвечает за все вопросы, которые не отнесены законом к компетенции исполнительной власти.

Исполнительной властью является магистрат. Он состоит из бургомистра (председателя) и уполномоченных, работающих как на общественных началах, так и в штате. Члены магистрата избираются представительством общины, благодаря чему обеспечивается участие граждан в управлении. Избрание уполномоченных на общественных началах происходит по принципу выборов пропорционального представительства, в то время как штатные уполномоченные избираются по принципу мажоритарной системы.

Магистрат действует как коллегиальный орган. Решения принимаются большинством, при этом бургомистр не имеет по отношению к прочим членам директивной компетенции. В компетенцию магистрата входят: подготовка и выполнение решений представительства общины, решение текущих вопросов, исполнение законов и распоряжений, а также указаний учреждений по надзору, изданных в рамках законов, правовое представительство вовне, право оспаривания противоправных решений совета.

Бургомистр внутри магистрата имеет положение первого среди равных. У него есть целый ряд особых прав. Бургомистр является председателем магистрата, имеющим право решающего голоса. Он имеет право возражать против противоправных решений магистрата или решений, идущих не на пользу магистрату.

Если магистрат все-таки настаивает на решении, то бургомистр имеет право обратиться в представительство общины для принятия окончательного решения.

В срочных случаях бургомистр располагает правом неотложного принятия решения. При этом магистрат должен быть уведомлен о принятом решении.

Бургомистр занимается распределением поручений между уполномоченными, правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномоченных, бургомистру запрещено менять сферу их деятельности.

Бургомистерская конституция (на примере общин земли Рейланд Пфальц). Высшим исполнительным органом также является представительство общины (совет), которое избирается гражданами путем всеобщих, свободных, равных и тайных выборов на срок пять лет. Члены представительства работают на общественных началах и не обязаны в своей деятельности руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей.

В компетенцию представительства входят все вопросы, если они не переданы законом бургомистру, который является председателем представительства (совета) с правом голоса: подготовка решений совета и комитетов, а также их исполнение, осуществление текущего управления, право и обязанность оспаривать противоправные решения совета, созыв совета общины на заседания.

Бургомистр имеет право сам решать вопрос, если налицо неспособность совета к принятию решения по причине пристрастности (необъективности) более чем двух третей членов совета.

В качестве особенности этой формы следует отметить, что наряду с советом и бургомистром существует еще один важный орган правления города, который образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой деятельности. Его задачи состоят в том, что он, заступая на место бургомистра, готовит материалы для совета по вопросам о бюджете, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства.

Северогерманская конституция местного самоуправления (на примере общин земли Северный Рейн-Вестфалия). Основным исполнительным органом также является представительство общины (совет). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представительства общины не являются штатными работниками и не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей.

Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совместительству. Он осуществляет председательские функции, является представителем во внешних сношениях. Кроме того, в компетенцию бургомистра входят опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины, и удовлетворение претензий общины к ее директору.

В компетенцию представительства общины входят все вопросы, если положение об общине не предусматривает иного. Особенно ярко это проявляется в праве отмены (дезавуирования) решений директора общины по вопросам текущего управления.

Директор общины избирается советом на штатную должность на восемь лет. К его полномочиям относится ведение вопросов текущего управления, которые считаются возложенными на директора советом общины.

Эта форма конституции подвергается постоянной критике, которая направлена, прежде всего, на дуализм, параллельное существование бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обязанности на общественных началах и значительно уступающего ему в сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, работающего на профессиональной основе.

Южногерманская конституция местного самоуправления (на примере общин земли Бавария). Основным органом является также представительство общины (совет). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на шесть лет. Члены представительства общины не являются штатными работниками и не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей. В компетенцию представительства входят все вопросы общины, за исключением тех, решение которых вменено бургомистру. Он избирается непосредственно населением сроком на шесть лет и отвечает за решение текущих вопросов, не имеющих для общины принципиального значения. Кроме того, бургомистр решает те вопросы, которые совет общины поручил ему решать самостоятельно.

К полномочиям бургомистра относятся: исполнение обязанностей председателя совета; подготовка решений, рассматриваемых на совете, и их выполнение; право срочного принятия решений в неотложных вопросах.

1.3.3. Развитие исторических форм местного
самоуправления в России

Местное управление с элементами самоуправления в различных исторических условиях существовало в той или иной форме на всех этапах российского общества. Как правило, специалисты выделяют следующие формы, предшествовавшие земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам Александра II: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, общинное самоуправление, реформы Ивана IV Грозного, Петра I, Екатерины II.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлась самоуправление в соседских общинах – вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени входящих в состав волости, а волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах – вечевая демократия. Вече – собрание (сход) жителей, на котором решались наиболее важные вопросы жизни местного общества: о приглашении либо изгнании князя, избрание иных должностных лиц, принятия законов и т.д.

Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами в Новгородской и Псковской феодальных республиках свидетельствует о наличии там элементов местного самоуправления. Например, Новгород делился на пять частей, Псков – на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце действовала система самоуправления, состоящая из вече (народного собрания) и кончанского старосты. Улицы также имели свое вече (собрание) и уличанского старосту. Старосты концов и улиц избирались на вече концов и вече улиц.

Каждое вече выполняло отведенную ему определенную функцию. Наряду с избирательной функцией кончанские и уличанские вече решали и другие мелкие задачи, связанные с обустройством вверенных территорий. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вечу республики принадлежало право избрания всех высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей. Эти нормы неукоснительно выполнялись. Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Наиболее распространенными формами местного самоуправления России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV– начале XVIII в. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы поборов.

Реформы середины XVI в. имели целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения). Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы государства Русского XVI– XVII вв. Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, "лихих людей", т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские.

Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основные идеи реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г. Их воплощением стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один-два года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

В XVII в. губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

Дальнейшие преобразования местного управления были предприняты Петром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 г., 1714 г.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 г. разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300–400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции. Провинции – на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8–12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции, опираясь на ландраты, т.е. коллегиально. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам – ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге – воеводам.

В 1720 г. Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам – Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи, т.е. управляли магистраты в первую очередь торгово-промышленным классом и несли на себе печать сословного начала.

Укреплению городского самоуправления способствовала Екатерина II, утвердившая 21 апреля 1785 г. Грамоту на права и выгоды городам Российской империи ("Жалованная грамота городам"). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено "общество градское" как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев. Второй – купцов, разделенных на три гильдии. Третий – лиц, записавшихся в цехи. Четвертый – иногородних и иностранных гостей. Пятый – именитых горожан ("степенных" служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом). Шестой – посадских, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иною работою в городе. Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов. В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для производства выборов городских органов, выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего "состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.

1.3.4. Земское и городское самоуправление в
дореволюционной России. Земская (1864г.)
и городская (1870г.) реформы Александра II

Бедственное состояние губерний, противостояние на всех уровнях власти, недовольство в разных слоях общества, отмена крепостного права и другие причины потребовали решения проблемы на местах.

Императором Александром II 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 г. – Городовое положение. Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством.

Органы земств по Положению 1864 г. – уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. – городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также Городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения.

Выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной (иногда ее еще называют трехкурийной) системе. В соответствии с Положением 1864 г. к первому классу относились частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ, ко второму – лица, принадлежавшие к городским сообществам, к третьему – лица, принадлежавшие к сельским сообществам. Число гласных от каждого класса определялось в особом расписании.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия: к первому классу относились потомственные, а также личные дворяне, ко второму – прочие избиратели, к третьему – крестьяне.

Число гласных по-прежнему определялось особым расписанием по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым. В среднем на каждый уезд приходилось примерно 16 гласных от дворян, девять от крестьян и четыре гласных от прочих избирателей.

В соответствии с нормами земского законодательства выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собраниях. Для личного участия в подобном собрании необходимо было: иметь русское подданство; быть не моложе 20 лет; быть лицом мужского пола; обладать определенной собственностью; быть лицом достойного поведения.

За малолетних (несовершеннолетних) лиц в выборах могли участвовать их опекуны или попечители. Лица женского пола избирательным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь своих родственников мужского пола по прямой восходящей или нисходящей линии (отцов, мужей, братьев, совершеннолетних сыновей или внуков).

Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (пожизненным владением) землей в пределах уезда в размере, указанном в законе, или другим недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. руб.

Благотворительные, научные, учебные учреждения, торговые и промышленные общества, торговые и иные компании, учрежденные в России на основании законов и отвечающие имущественному цензу, также имели право участвовать в выборах через своих представителей.

Как не удовлетворяющие требованию "непорочного, достойного поведения" были лишены права участия в выборах лица:

• подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;
• отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения;
• состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния либо отрешение от должности, и некоторые другие лица.

Выборы земских гласных от крестьян в Европейской части России осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по Положению 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем одной трети волостного схода, а последние и избирали гласных.

По Положению 1890 г. эта система была изменена. Двухступенчатая система выборов заменялась, назначением гласных администрацией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал по одному-два кандидата, из числа, которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с расписанием. Причем не только утверждался гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные.

Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этого собрания.

Количество губернских гласных определялось особым расписанием. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до 62.

Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились:

• все уездные предводители дворянства;
• все председатели земских управлений губерний (с 1899 г.);
• председатели и члены губернской управы;
• местные начальники (управления земледелия и: государственного имущества); - управляющие удельными округами;
• депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым;
• представители других заинтересованных ведомств.

Возглавлял работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем. Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.

Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государственных Задач решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Существенным недостатком земской реформы был тот факт, что земство существовало только на уровне губернии и на уровне уезда, а на уровне центра и волости – оно отсутствовало. Также не было соподчинения между губернскими и уездными земскими органами, вместе с тем решения губернских земских органов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для исполнения уездных земских органов.

1.3.5. Местные Советы в системе органов
государственной власти советского периода (1917-1990г.г.)

Большевики после октябрьских событий 1917 г. применительно к организации местной власти осуществили ликвидацию старых органов местного самоуправления и создали новые – местные советы рабочих, крестьянских, солдатских и батрацких депутатов. Следует отметить, что уничтожение земских и городских органов произошло не мгновенно.

С октября 1917 г, судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями советского правительства, направляемыми в адрес местных советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в той или иной губернии или городе.

27 октября 1917 г. Совет народных комиссаров принимает постановление "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле". В соответствии с ним все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

Этим же органам предоставлялось право контроля над деятельностью торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью и установление трудовой повинности учащихся для работы на данных предприятиях.

18 декабря 1917 г. СНК издает декрет "Об отпуске двухсот миллионов рублей кредитов в распоряжение межведомственной комиссии для выдачи займов городам и земствам". Примерно в это же время обнародуется Декрет НКВД "О передаче жилищ в ведение городов", в соответствии с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимися, а также учреждать жилищные инспекции.

Однако к концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря Декретом СНК был распущен Всероссийский земский союз.

Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

Однако к середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной – к губернской и этой последней – к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

В соответствии с Конституцией система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды – Советы" доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет. Большевики исповедовали жестко классовый подход. Поэтому лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, духовные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избирательного права душевнобольные и умалишенные, состоящие, под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов увеличился до пяти лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75 депутатов, а в городские – до 200 депутатов.

Возникают вопросы: существовало ли местное самоуправление в Российской Федерации (затем в СССР)? Были ли местные Советы органами местного самоуправления в рассматриваемый период времени?

Анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать отрицательные правовые ответы на поставленные вопросы:

• во-первых, местные Советы представляли систему органов государственной власти на местах;
• во-вторых, они обязаны были выполнять все решения КПСС, которое осуществляло жесткий контроль, направленный на реализацию всех партийных директив;
• в-третьих, Советы были подотчетны и партийным органам, и вышестоящим Советам;
• в-четвертых, именно КПСС осуществляло подготовку, обучение, воспитание кадров, работающих в Советах;
• в-пятых, выборы в местные Советы проходили, как правило, на безальтернативной основе и по кандидатуре, которая была одобрена партийным руководством;
• в-шестых, государственные органы были оторваны от общества, а общество было оторвано от государства;
• в-седьмых, наказы избирателей существовали, но они носили формальный характер.

1.3.6. Местное самоуправление на современном этапе
(1990г. – по настоящее время)

В современный период времени в Российской Федерации осуществляются различные реформы: административная, земельная, образовательная и т.д. Вместе с тем, одно из центральных мест занимает реформа местного самоуправления. Как уже выше указывалось, в предыдущем параграфе, местные Советы были оторваны от интересов населения, то есть реальная власть находилась у правящей партии – КПСС, волю которой они выполняли. Соответственно не о какой самостоятельности местных Советов говорить не приходилось.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР – Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства". Он определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывай свои исполнительные органы, определяли в соответствии с данным законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было также введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования.

Законодатель по-новому подошел к оценке известного тезиса "Вся власть Советам", заменив его, по существу, на лозунг "Вся власть народу", и отказался от проведения в жизнь на местном уровне принципа демократического централизма.

Указанный закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 1990-х гг. активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.

6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный Закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти.

Но в то же время сохранялась прежняя организационная структура Советов, не вписывающихся в современную организацию местного самоуправления, отсутствовали четкие параметры разделения компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности.

Осенью 1993 г. произошел практически по всей стране, за исключением ряда республик в составе России, полный слом представительной власти на местах, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной – соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти на местах – дум, муниципальных комитетов, собраний представителей. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Срок полномочий выборных органов в соответствии с настоящим Указом был установлен в два года. Было решено, что представительная власть теперь должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, а также его исторических и местных традиций. Федеральный закон определил правовые, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления.

Вместе с тем как показала муниципальная практика данный закон был далек от совершенства, в результате чего был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , который закрепил основные положения, направленные на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепил нормы о межмуниципальном сотрудничестве, муниципальных правовых актах, ввел новые формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и т.д.

Вопросы для самоконтроля

1. Раскройте достоинства и недостатки основных теорий о сущности и природе местного самоуправления.
2. Изложите содержание основных типов (моделей) местного самоуправления в зарубежных странах.
3. Назовите основные этапы развития местного самоуправления в России до земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ Александра II.
4. В чем состояла суть земской реформы 1864 г. и какого ее значение в развитии российского местного самоуправления?
5. В чем состояли особенности выборов, организации и деятельности земских и городских органов местного самоуправления?
6. Укажите особенности правового положения местных Советов в системе органов государственной власти советского периода.
7. Дайте характеристику местному самоуправлению на современном этапе (1990 г. – по настоящее время).

Семинар № 3

Тема: Историко-теоретические основы местного самоуправления

План:

1. Основные теории о сущности и природе местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная, государственная и другие.
2. Зарубежный опыт местного самоуправления.
3. Развитие исторических форм местного самоуправления в России.
4. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II.
5. Местные Советы в системе органов государственной власти советского периода (1917-1990г.г.).
6. Местное самоуправление на современном этапе (1990г. – по настоящее время).

Специальная литература:

1. Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов (по материалам Среднего Поволжья) // Государство и право. – 1991. -№8.
2. Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. - 1998. - № 4.
3. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М., 1971.
4. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. - 1994. - № 5.
5. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., 1990.
6. Бялкина Т.М., Старилов Ю.Н. За всë в ответе община. Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. - 1994. - № 10.
7. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. - 1996. - №2.
8. Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М.,1995.
9. Дементьев А.Н. О "системе Советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. – 1996. - №8.
10. Егорова М.А. Правовой режим местных бюджетов в унитарных государствах (на примере Великобритании и Франции) // Финансовое право. – 2004. - №3.
11. Еремян В.В. Особенности генезиса местного самоуправления в Латинской Америке // Правоведение. - 2000. - №1.
12. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. – 1993. - №11.
13. Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоупрвление и юстиция в России (1864 – 1917г.г.) // Государство и право. - 1994. - № 3.
14. Кнеймайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. - 1995. - № 4.
15. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений в России // Государство и право. - 1993. - № 8.
16. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. - 1993. - № 6.
17. Местное самоуправление за рубежом: опыт, комментарии и рекомендации по применению // Отв.ред. А.Е. Когут. - СПб., 1995.
18. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. – М., 1982.
19. Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. - М., 1996.
20. Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Государство и право. – 2002. - №3.

МОДУЛЬ 2. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ