Тема 2.1. Местное самоуправление в Российской Федерации

2.1.1. Понятие, признаки и сущность местного самоуправления

2.1.2. Понятие, содержание и значение общих принципов местного самоуправления

2.1.3. Понятие и содержание основных функций местного самоуправления

2.1.4. Межмуниципальное сотрудничество

2.1.5. Местное самоуправление и государственная власть: правовые основы взаимодействия

Вопросы для самоконтроля

Семинар

Источники и примечания

2.1.1. Понятие, признаки и сущность
местного самоуправления

В Конституции РФ, несмотря на значительное количество статей, регулирующих правовой статус местного самоуправления, собственно определение данного понятия не дается.

Легальное определение понятия местного самоуправления закреплено в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует также отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 3 данного международного акта под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Соответственно, в нем под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения.

Следует согласиться с теми признаками местного самоуправления, которые выделяют М.И. Кудилинский, И.А. Шевелева, подразделяя их на внутренние и внешние [1].

Внутренние признаки местного самоуправления:

1. Автономность местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ [2] местное самоуправление организационно обособлено от системы государственной власти, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим влияние государства на определение персонального состава органов и должностных лиц местного самоуправления строго ограничено. Органы местного самоуправления формируются населением муниципального образования самостоятельно либо через выборные органы.
2. Самостоятельность местного самоуправления. Муниципальные образования наделяются собственной компетенцией по решению некоторой части публичных вопросов, именуемых вопросами местного значения. Государство, исходя из ст. 12 и главы 8 Конституции РФ, сознательно и добровольно отказалось от части собственных полномочий в пользу населения муниципальных образований.

Вопросы местного значения могут решаться только населением муниципального образования непосредственно или через органы местного самоуправления. Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается только в исключительных случаях и только как временная мера. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями подчеркивает самостоятельность местного самоуправления. Государство признает, что полномочия, не связанные с вопросами местного значения, должны передаваться в особой процедуре, гарантирующей права органов местного самоуправления и населения муниципальных образований.

1. Независимость местного самоуправления. Население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно либо путем создания собственных органов местного самоуправления. Система и структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно, в рамках, установленных законом. Кроме того, местное самоуправление осуществляется населением муниципального образования, исходя из собственных интересов, которые не обязательно совпадают с интересами субъекта Российской Федерации и государства в целом.

Независимость местного самоуправления предполагает наличие собственной ресурсной базы, обеспечивающей эффективное решение вопросов местного значения, в частности, муниципальной собственности, и местных налогов.

1. Ответственность. В системе местного самоуправления ответственность следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность в позитивном смысле означает, что население муниципального образования непосредственно или через соответствующие органы осуществляет местное самоуправление под свою ответственность. Государство передало населению не только полномочия, но и всю полноту ответственности за их осуществление. Например, если город каким-либо образом оказался не готов к зиме, ответственность за это несут, прежде всего, органы местного самоуправления. Кроме того, государство не несет ответственности по обязательствам муниципальных образований.

Ответственность в негативном смысле, т. е. обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за нарушение правовых норм, означает, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

1. Значительный удельный вес форм непосредственной демократии. Исходя из легального определения, местное самоуправление считается деятельностью населения. Законодатель делает особый акцент на том, что эта деятельность осуществляется, во-первых, непосредственно и, во-вторых, через органы местного самоуправления.

Следует указать, что такие формы непосредственной демократии, как собрания, сходы, конференции граждан, отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления используются только на муниципальном уровне.

Внешние признаки местного самоуправления:

1. Территория. Местное самоуправление как форма публичной власти невозможна в отсутствие соответствующей территории. Территория понимается в сугубо административном смысле и не зависит от права собственности на те или иные земельные участки. П. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
2. Население. Осуществление государственной власти на ненаселенных территориях встречается достаточно редко, но в принципе не исключено. Осуществление местного самоуправления в отсутствие населения невозможно, поскольку именно население муниципального образования является субъектом местного самоуправления.
3. Органы местного самоуправления. Несмотря на значительный удельный вес форм непосредственной демократии, для осуществления полноценного муниципального управления необходимы соответствующие органы. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, по общему правилу, является обязательным.
4. Объекты муниципальной собственности. Значительная часть вопросов местного значения не может быть решена в отсутствие необходимой инфраструктуры, которая в российских условиях находится в муниципальной собственности. Это, в частности, относится к организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечению малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.
5. Местный бюджет. Местный бюджет является единственной правовой формой образования и расходования финансовых средств для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.
6. Местная символика. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Общеизвестно, что понятие местного самоуправления является достаточно сложным и многообразным явлением. Для раскрытия сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества оно, как правило, рассматривается в семи аспектах.

Первый аспект. Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве.

Второй аспект. Местное самоуправление – это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

Третий аспект. Местное самоуправление – это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

Четвертый аспект. Местное самоуправление – это одна из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия.

Пятый аспект. Наряду с государственным управлением местное самоуправление является одним из видов социального управления.

Шестой аспект. Местное самоуправление – основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Седьмой аспект. Местное самоуправление – один из элементов гражданского общества.

2.1.2. Понятие, содержание и значение
общих принципов местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления направлены на обеспечение единства местного самоуправления в пределах всей Российской Федерации. Вопросы, связанные с выделением общих принципов местного самоуправления Конституция РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72).

Следовательно, можно говорить о том, что на федеральном уровне регулируются только общие принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретное же их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ и в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом служит Федеральный закон от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закрепляются правовые, организационные, территориальные, экономические основы местного самоуправления, устанавливаются государственные гарантии его осуществления.

В п. 2 ст. 4 указанного нормативного правового акта прямо говорится, что "изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных рассматриваемым Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон". Вместе с тем, несмотря на название указанного выше Федерального закона конкретного перечня общих принципов местного самоуправления он не устанавливает.

В результате различные авторы в учебной литературе выделяют разное количество общих принципов местного самоуправления. В частности, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев указывают 11 принципов [3], И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов – 8 принципов [4], а Н.В. Постовой 16 принципов [5]. Безусловно, такой задачи, как определить точное количество общих принципов местного самоуправления не стоит. Перечень этих принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.д. Главное – в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, установленных для их реализации законодателем, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Общие принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Общие принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Классификация общих принципов проводится по источнику. Они делятся на конституционные или общие и иные.

К общим принципам местного самоуправления традиционно относят следующие:

1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
• Местное самоуправление как деятельность в интересах населения.
• Осуществление деятельности местного самоуправления исходя из гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления и т.д.).
2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции РФ).
• Самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
• Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
• Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
• Законодательно закрепленная финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования.
3. Организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством и их взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции РФ).
• Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
• Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.
• Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвует в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени.
• Между муниципальными образованиями исключается взаимоподчиненность.
• Должностные лица местного самоуправления не состоят на государственной службе.
4. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми ресурсами (ст. 132 Конституции РФ).
• Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. Признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности.
• Гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации.
• Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
• Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
5. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).
6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
• Ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия.
• Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с действующим законодательством.
7. Государственная гарантия местного самоуправления.
• В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
• Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту.
• Гарантия как способ реализации правовых норм, в том числе норм-принципов.
8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
• Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.
• Обжалование в судебном порядке решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц.
• Многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
• Многообразие форм обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам.
9. Гласность в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
• Обязательность опубликования законов и любых нормативных актов.
• Обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней, возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.
• Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления.
10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
• Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа. Гарантия коллегиальности – требование кворума.
• Свобода определения в уставе организации и деятельности иных органов местного самоуправления.
11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
• Обращение к местным обычаям и традициям, учет местных особенностей народностей, проживающих на территории муниципального образования, при выборе моделей местного самоуправления.
• Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
• Обусловленность организации и деятельности местного самоуправления историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления; составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.); социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями; культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику); иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях).

Значение общих принципов местного самоуправления заключается в том, что они

а) предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

б) обладают нормативно-правовым характером, поэтому применяются при восполнении пробелов в праве, а также при толковании положений закона;

в) выступая теоретической основой, помогают уяснить сущность местного самоуправления;

г) являют собой критерий оценки действующей системы местного самоуправления;

д) способствуют развитию преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

2.1.3. Понятие и содержание основных функций
местного самоуправления

Функция, как в публично-правовых, так и в частноправовых отношениях – это вид, направление, назначение, роль деятельности. В системе местного самоуправления традиционно выделяют функции непосредственно местного самоуправления и функции органов и должностных лиц местного самоуправления.

Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплексный характер, охватывают его деятельность в целом. Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют. Таким образом, основные функции местного самоуправления охватывают все его конкретные направления деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления муниципальной деятельности, неразрывно связанных с определенными ее направлениями.

В функциях местного самоуправления выражается его сущность и та реальная роль, которую население и избираемые им органы и должностные лица местного самоуправления играют в решении вопросов местной жизни, в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества и прежде всего в удовлетворении разнообразных интересов граждан.

Основные функции местного самоуправления вытекают из функций всего гражданского общества и государства, конкретизируют их с учетом основных задач и целей, стоящих перед местными сообществами. Главной функцией местного самоуправления является соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Все другие функции в той или иной степени связаны с реализацией главной функции и подчинены ей.

С учетом задач, решаемых в ходе осуществления местного самоуправления на современном этапе, большинство авторов выделяют следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;

2) обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования;

3) управление муниципальной собственностью и местными финансами;

4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

5) охрана окружающей среды;

6) обеспечение общественного порядка;

7) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Функции местного самоуправления как комплексного социально-политического института необходимо отличать от функций (видов деятельности) органов и должностных лиц муниципальных образований, предназначенных для осуществления определенных функций местного самоуправления.

В функциях муниципальных органов выражаются их сущность, та реальная роль, которую они исполняют в осуществлении местного самоуправления. В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы, а также муниципальные избирательные комиссии и комиссии по проведению местного референдума.

Функции отражают материальное содержание деятельности органов и должностных лиц. Они обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Кроме этого, большинству органов местного самоуправления присущи функции, имеющие универсальный характер: прогнозирование, планирование, регулирование, координация, контроль, и другие. Полный и точный перечень функций органов и должностных лиц местного самоуправления имеет важное значение для правильной организации осуществления их компетенции.

Функции органов и должностных лиц местного самоуправления следует отличать от их целей и задач. Цели и задачи определяют то, чего они должны достичь в процессе и в результате своей деятельности при осуществлении закрепленных за ними функций и компетенции. Цели и задачи есть форма материализации функций. При этом цель выражает ориентацию в деятельности муниципальных органов и должностных лиц на достижение желаемого состояния объекта управления. Задачи есть определенная ступень достижения целей. Цели соизмеряются с задачами по принципу общего и особенного.

Функции всегда первичны по отношению к компетенции и отдельным полномочиям местного самоуправления. Именно в соответствии с функциями местного самоуправления устанавливается компетенция населения, органов и должностных лиц муниципальных образований. Функции более стабильны по сравнению с компетенцией, так как отражают саму исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований и особенно отдельные полномочия подвержены более частым изменениям.