Конституционные основы местного самоуправления

Среди нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, Конституция РФ занимает главенствующее место, является основным источником любой отрасли права, в том числе и муниципального права. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемому вопросу заслуживают внимания выводы Н.В. Постового: "если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, к можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем о других отраслях права" [4].

В частности, в Конституции РФ 20 из 137 ее статей содержат нормы, прямо или косвенно регламентирующие организацию и деятельность местного самоуправления. Прежде всего, это нормы, составляющие основу конституционного строя, закрепляющие народовластие, равенство всех форм собственности, гарантии местного самоуправления.

В главе 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя" закреплен ряд важнейших положений:

• народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
• в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);
• земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9);
• в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
• органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (п. 2 ст. 15).

Важное значение имеют конституционные нормы, закрепленные в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина". Главное требование – права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государства, в том числе и местного самоуправления (ст. 18). В развитие этого принципиального положения Конституция РФ закрепила право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32).

Существенная гарантия защиты прав и свобод – право жалобы – право гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (ст. 33). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной нормой, обеспечивающей каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, и обязывающей органы местного самоуправления предоставлять такую возможность (п. 2 ст. 24). Конституционно регламентировано и участие органов местного самоуправления в осуществлении других прав граждан: на жилище (п. 2 ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (п. 1, 2 ст. 41), на образование (п. 2, 3 ст. 43).

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ст. 72).

Действующая Конституция РФ закрепляет специальную отдельную главу 8 "Местное самоуправление", в которой регламентируются вопросы организации муниципальной власти, такие как:

• местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст.130);
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (п. 2 ст.130);
• местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст.131);
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст.131);
• органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (п. 1 ст.132);
• органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (п. 2 ст.132);
• местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.133).

2.2.4. Законы Российской Федерации и подзаконные нормативные
правовые акты Российской Федерации в системе правовой
основы местного самоуправления

Помимо Конституции РФ, как основного закона, к числу источников муниципального права вообще и правовой основы местного самоуправления в частности, следует указать ряд федеральных конституционных законов, которые регулируют отдельные аспекты местного самоуправления, например, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном суде Российской Федерации" [5], Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" [6], Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" [7].

В правовую основу местного самоуправления, безусловно, входят большинство кодифицированных нормативных правовых актов, таких как: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. [8], Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. [9], Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. [10], Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 ноября 2002 г. [11], Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. [12], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. [13], Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 31 июля 1998 г. [14], Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. 2) от 05 августа 2000 г. [15], Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. [16], Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. [17], Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. [18] и ряда других.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем закреплены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

В ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что ему не могут противоречить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного значения. В случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, указанному Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Соответственно, указанный выше закон занимает особое место в системе федеральных законов как источников муниципального права.

Наряду с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно назвать еще группу федеральных законов, в той или иной мере являющихся источниками муниципального права. Прежде всего, это законы, которые непосредственно в большинстве своем содержат муниципальные правовые нормы. К ним относятся: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" [19], Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" [20], Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" [21], Федеральный закон от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" [22], Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" [23] и некоторые другие. Следует также упомянуть еще несколько федеральных законов, которые регламентируют отдельные аспекты местного самоуправления, например, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" [24], Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытых административно-территориальных образованиях" [25], Закон РФ от 10 июня 1992 г. "Об образовании" [26], Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" [27] и некоторые другие. Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. [28] В рамках своих конституционных полномочий Президент РФ регламентирует те или иные стороны муниципальной деятельности. Например, Указом Президента РФ от 01 сентября 2007 г. "Об утверждении положения о военных комиссариатах" [29] были определены основы взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, в том числе по вопросам муниципальной деятельности. Например, к таким актам относятся: постановление Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. "Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса" [30], постановление Правительства РФ от 3 марта 2004 г. "Об утверждении правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию" [31].

2.2.5. Конституции (уставы), законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации в системе
правовой основы местного самоуправления

К источникам субъектов РФ, входящих в правовую основу местного самоуправления, входят конституции (уставы), законы субъектов РФ, подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ. С учетом расширения федеральной компетенции в сфере местного самоуправления законодательство субъектов РФ в современный период времени регулирует лишь некоторые аспекты местного самоуправления. Действующее законодательство закрепило общее правило о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, и лишь в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ.

Большинство конституций и уставов субъектов РФ содержат специальный раздел или главу, посвященные организации местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Так, Конституция Республики Бурятия, принятая 22 февраля 1994 г. [32], практически дублирует в своем тексте нормы Конституции РФ, касающиеся вопросов правового регулирования организации местного самоуправления.

В некоторых уставах субъектов РФ специальной главы или раздела вообще не выделяется, например, в Уставе Красноярского края от 29 февраля 1996 г.[33]. Вместе с тем, в нем достаточно подробно регламентируются важнейшие принципы и особенности местного самоуправления на территории Красноярского края. В частности, в нем закрепляются следующие правовые нормы, касающиеся местного самоуправления:

• на территории края гражданам гарантируется право на местное самоуправление в муниципальных образованиях;
• преобразование муниципальных образований на территории края, а также установление и изменение их границ производится путем принятия законов края в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным законом;
• перечень вопросов местного значения определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из его ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти;
• в целях решения вопросов местного значения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями;
• право граждан на местное самоуправление осуществляется непосредственно при участии в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления;
• условия обладания гражданами правом на участие в местных референдумах и выборах, не должны быть более ограниченными, чем условия обладания ими правами на участие в краевых референдумах и выборах;
• полномочия муниципальных образований осуществляются опосредованно через соответствующие выборные и другие органы местного самоуправления;
• представительные органы муниципальных образований избираются путем прямого, тайного и свободного голосования, проводимого на равных для голосующих основаниях;
• число депутатов, избираемых в представительный орган местного самоуправления, определяется уставом муниципального образования в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании и других местных особенностей в соответствии с федеральным законом;
• в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих, избирательным правом не более 100 человек полномочия представительного органа осуществляет сход граждан;
• иные органы местного самоуправления, в том числе выборные, могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством;
• законодательство края должно устанавливать правовой режим, который предусматривает возможность построения конкретных систем самоуправления с учетом национальных, исторических, естественно-географических и иных особенностей муниципальных образований;
• органы государственной власти края не могут принимать решений, которые ущемляют закрепленные федеральным законодательством и законами края за муниципальными образованиями, а также органами местного самоуправления права, ограничивают предусмотренные для них гарантии, создают для отдельных муниципальных образований необоснованные социально-экономические или административно-политические льготы и привилегии;
• органы государственной власти края при принятии решений, непосредственно касающихся муниципальных образований, обязаны проводить консультации с соответствующими органами местного самоуправления и учитывать их предложения;
• федеральным законодательством, законами края органы местного самоуправления на территории края могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Органы государственной власти должны передавать органам местного самоуправления необходимые для выполнения государственных полномочий материальные и финансовые ресурсы;
• в случае непередачи материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения данных полномочий.

Практически во всех субъектах РФ приняты законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Вместе с тем, даже наименование этих законов носит разный подход:

1. О местном самоуправлении (Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.).
2. Об организации местного самоуправления (Республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская АО).
3. Об основах местного самоуправления (Алтайский край, Калининградская область).
4. Об общих принципах организации местного самоуправления (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области) [34].

Следует назвать и некоторые другие законы субъектов РФ, которые также имеют большое значение, но приняты только в отдельных субъектах Российской Федерации. К их числу можно отнести: "О программе государственной поддержки развития муниципальных образований" (Алтайский край); "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления" (Амурская, Пензенская области); "Об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством" (Ненецкий автономный округ); "О порядке возмещения расходов муниципальных образований, вызванных государственным регулированием цен и тарифов в области теплоснабжения" (Архангельская область); "О возвращении делегированных полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов)" (Архангельская область); "Об основах организации деятельности старост сельских населенных пунктов" (Владимирская область); "О муниципальном заказе" (Корякский автономный округ); "О взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления с негосударственными некоммерческими организациями" (Волгоградская область); "О жилищно-коммунальном хозяйстве" (Кемеровская область); "Об областном фонде экономического стимулирования деятельности муниципальных образований по увеличению собственных доходов" (Курганская область); "Об установлении финансовых показателей для проведения обязательного аудита муниципальных унитарных предприятий" (Еврейская автономная область); "О муниципальной статистике" (Нижегородская область) [35].

Следовательно, можно сделать вывод о том, что наблюдается большое разнообразие в правовом регулировании вопросов местного самоуправления в субъектах РФ.

2.2.6. Роль судебной практики в регулировании
муниципальных правовых отношений

Постановления и определения Конституционного суда РФ, а также решения судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ имеют важное значение в регулировании муниципальных правовых отношений.

Особого внимания заслуживают правовые позиции Конституционного Суда РФ, поскольку в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" [36] акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Не вдаваясь в научную дискуссию по поводу того, являются или нет постановления и определения Конституционного суда РФ, а также решения судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ источниками муниципального права позиция автора по данному вопросу остается твердой (в связи с принципом разделения властей, закрепленном в Конституции РФ, любые судебные органы не являются правотворческими органами).

Вместе с тем, постановления и определения Конституционного суда РФ сыграли решающую роль в становлении местного самоуправления на территории Российской Федерации. Среди них следует назвать следующие:

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области" [37];
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997г. "По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17.04.1996г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"" [38];
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997г. "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28.08.1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" [39];
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26.11.1996г. "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" [40];
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998г. "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93,94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31.10.1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"" [41];
6. Определение Конституционного Суда РФ от 04.02.1999г. "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия" [42];
7. Определение Конституционного Суда РФ от 11.06.1999г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Тверской области о толковании положений статьи 12 Конституции Российской Федерации" [43];
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22.03.1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области"" [44];
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" [45] и ряд других.

Муниципальные правовые акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Их соответствие конституциям (уставам) субъектов РФ устанавливают конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте понятие и раскройте элементы правовой системы местного самоуправления.
2. Охарактеризуйте основные положения Европейской хартии местного самоуправления.
3. Раскройте содержание норм Конституции РФ, регламентирующих вопросы организации местного самоуправления.
4. Охарактеризуйте структуру и содержание Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
5. Сделайте сравнительный анализ норм Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
6. Раскройте содержание правовых норм, закрепляющих важнейшие принципы и особенности организации местного самоуправления в Конституции (уставе) того субъекта РФ в котором Вы проживаете.
7. Каково место постановлений и определений Конституционного суда РФ, а также решений судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ в системе правовой основы местного самоуправления?

Семинар № 5

Тема: Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации

План:

1. Понятие и система правовой основы местного самоуправления.
2. Европейская хартия местного самоуправления (общая характеристика).
3. Конституционные основы местного самоуправления.
4. Законы Российской Федерации и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации в системе правовой основы местного самоуправления.
5. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления.
6. Роль судебной практики в регулировании муниципальных правовых отношений.

Специальная литература:

1. Александров А.Д. Проблемы Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // Юридический мир. – 2003. -№11.
2. Берг О.В. Система совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2000. - №2.
3. Берг О.В. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления // Хозяйство и право. – 2000. - №3.
4. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. – 2002. - №4.
5. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. - 2001. - № 8.
6. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении // Журнал российского права. – 2001. - №12.
7. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. – 2004. - №1.
8. Васильев В., Пешин Н. Медленным шагом, робким зигзагом развивается законодательство о местном самоуправлении // Российская Федерация. - 1997. - № 7.
9. Воронин А. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. - 1997. - № 6.
10. Кокин И. О мифах и реалиях новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Муниципальное право. – 2004. - №1.
11. Лазебная Н. Кодификация законодательства о местном самоуправлении: понятие, содержание, применение // Право и жизнь – 2000. - №28.
12. Материалы парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления // Местное право. – 2001. - №2,3.
13. Мельников Н. Реализация Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Законность. – 2004. - №7.
14. Овчинников И. Правовые основы местного самоуправления // Российская юстиция. - 1995. - № 12.
15. Пахомов Е.А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. - 1996. - № 7.
16. Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. - 1999. - № 9.
17. Сергеев А.А. Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы. – 2002. -№4.
18. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления ("круглый стол") // Государство и право. – 2004. - №3.
19. Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. – 1996. - №2.
20. Шугрина Е.С. Муниципальный кодекс. Почему он необходим // Российская Федерация. – 1996. - №12.

Источники и примечания