МОДУЛЬ 1. ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Тема 1.1. Муниципальное право РФ
как отрасль российского права

1.1.1. Понятие и правовая природа муниципального права РФ

1.1.2. Предмет и методы муниципального права РФ

1.1.3. Система муниципального права РФ

1.1.4. Место муниципального права в правовой системе отраслей российского права

Вопросы для самоконтроля

Семинар

Источники и примечания

1.1.1. Понятие и правовая природа
муниципального права РФ

Формирование муниципального права, как нового структурного образования в системе российского права, обусловлено появлением новых по содержанию общественных отношений, которые требуют адекватного правового регулирования. Вопрос о правовой природе, предмете, методах муниципального права Российской Федерации, его месте в системе российского права является дискуссионным. Применительно к правовой природе муниципального права Российской Федерации в муниципально-правовой доктрине выделяют 7 основных концепций, посвященных решению данной проблемы:

• муниципальное право Российской Федерации – комплексный институт российского права (М.Н. Кудилинский, Н.А. Шевелева). По мнению указанных авторов, говорить о муниципальном праве, как об отдельной отрасли права преждевременно, так как в муниципальном праве нет своего специфического муниципально-правового метода правового регулирования, а также в связи с тем, что оно использует нормы практически всех отраслей российского права, предназначенных для регулирования отношений, возникающих на муниципальном уровне. Муниципальное право Российской Федерации является комплексным вторичным правовым образованием, которое объединяет предписания различных отраслей, регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.
• муниципальное право Российской Федерации – подотрасль конституционного права РФ (М.В. Баглай, И.В. Выдрин). Об этом прямо говорится в учебнике М.В. Баглая "Конституционное право Российской Федерации", так как основы местного самоуправления урегулированы в Конституции РФ. С ним солидарен И.В. Выдрин: "сама постановка вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права РФ допустима, так как существуют же в рамках этой отрасли парламентское право, избирательное право, конституционно-судебное право и т.д.". Но в Конституции РФ закреплены основы всех отраслей российского права, что отражает ее юридическую функцию. С тем же успехом к подотраслям конституционного права РФ можно было бы отнести и административное, и гражданское, и трудовое и иные отрасли права, однако, все перечисленные отрасли права являются основными. Конституционное право РФ устанавливает лишь общие принципы, основы местного самоуправления, которые конкретизируются и дополняются в нормах и институтах муниципального права Российской Федерации.
• муниципальное право Российской Федерации – подотрасль административного права (Ю.Н. Старилов, В.С. Четвериков). Ю.Н. Старилов указывает, что наряду с милицейским, строительным, служебным, образовательным правом муниципальное право Российской Федерации входит в особенную часть административного права. Аналогичную позицию занимает В.С. Четвериков, который пишет: "нормы административного права регламентируют не только правовой статус органов местного самоуправления и их должностных лиц, но и управленческие отношения в муниципальных образованиях, а также осуществляют правоохранительные функции". Но органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти – это раз, муниципальные отношения не сводятся только к управленческим отношениям – это два, а также значительный массив гражданских, финансовых, земельных, экологических, конституционно-правовых норм, регулирующих отдельные аспекты местного самоуправления не позволяют согласиться с этой позицией – это три.
• муниципальное право Российской Федерации – самостоятельная основная отрасль права (А.Н. Костюков, Н.С. Бондарь, Н.В. Постовой, Е.М. Ковешников). А.Н. Костюков указывает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права Российской Федерации как отрасли права доказана и не вызывает сомнений. Аналогичная позиция закреплена в учебниках по муниципальному праву под редакцией судьи Конституционного суда РФ Н.С. Бондаря и под редакцией Н.В. Постового. Но для самостоятельной основной отрасли права характерны такие черты, как свой собственный предмет правового регулирования, свой собственный метод правового регулирования, как правило, имеющийся кодифицированный акт, в муниципальном праве Российской Федерации пока этого нет. Поэтому, на наш взгляд, более привлекательной является позиция Е.М. Ковешникова о том, что муниципальное право Российской Федерации – это новая отрасль права, которая еще только находится в процессе своего становления. Главная направленность этого процесса состоит в дальнейшем укреплении и совершенствовании законодательной базы местного самоуправления и муниципальной власти, достижения такого результата, когда все основные вопросы организации функционирования местного самоуправления будут адекватно регулироваться на федеральном, региональном и местном уровнях. В итоге, все это приведет к становлению муниципального права Российской Федерации как самостоятельной основной отрасли российского права. Он также пишет, что в будущем, возможно, вести речь о разработке и принятии Муниципального кодекса Российской Федерации.
• муниципальное право Российской Федерации – комплексная отрасль права (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Ю.А. Дмитриев, Г.Н. Чеботарев). Большинство российских ученых – юристов, специализирующихся на муниципально-правовой проблематике придерживаются данной точки зрения. В учебнике по муниципальному праву под редакцией О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева глава 1 так и называется муниципальное право Российской Федерации – комплексная отрасль права, аналогично глава 2 в учебнике по муниципальному праву под редакцией Ю.А. Дмитриева презюмируется, как муниципальное право Российской Федерации – комплексная отрасль российского права. Точно такой же подход наблюдается в главе 3 учебника по муниципальному праву под редакцией Г.Н. Чеботарева, которая озаглавлена муниципальное право Российской Федерации – комплексная отрасль российского права. Для любой комплексной отрасли права характерно наличие комплексного предмета правового регулирования, наличие комплексного метода правового регулирования, удвоение структуры права, когда нормы основных отраслей права (гражданского, административного, финансового, трудового и других отраслей) входят в состав комплексной отрасли права. Все вышеперечисленные признаки свойственны для муниципального права Российской Федерации.
• муниципальное право Российской Федерации – отрасль законодательства, а не отрасль права (В.А. Баранчиков). Так, В.А. Баранчиков не признает муниципальное право Российской Федерации как отрасль права, а рассматривает муниципальное право Российской Федерации только как комплексную отрасль законодательства, включающую в себя нормы, юридически обеспечивающие функционирование всех институтов местного самоуправления по жизнеобеспечению местного населения и решению на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Вместе с тем общеизвестно, что отрасли права соответствует отрасль законодательства, как содержанию соответствует форма. Поэтому отрасли муниципального права Российской Федерации соответствует отрасль муниципального законодательства, которая объединяет нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в области местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом, принципами правового регулирования является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального права Российской Федерации.
• муниципальное право Российской Федерации – элемент "самоуправленческого права" (Ю.А. Тихомиров). Весьма оригинальную точку зрения на правовую природу муниципального права Российской Федерации выдвинул Ю.А. Тихомиров, который полагает, что муниципальное право Российской Федерации следует рассматривать в качестве одного из элементов "самоуправленческого права", которое наряду с местным самоуправлением, регулирует национальное, профессиональное, политическое самоуправление, самоуправление по интересам (в рамках общественных объединений и организаций). Если стать на позицию Ю.А. Тихомирова, то получается, что существует суперотрасль или надотрасль "самоуправленческого права", а существование таких отраслей права, как: муниципальное право, административное право, трудовое право и некоторых других подвергается сомнению.

Соответственно, можно говорить о том, что в современный период времени, на наш взгляд, муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российской правовой системы, являющаяся вторичным, производным правовым образованием, возникшим на базе основных отраслей права в результате развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Исходя из вышеизложенного, можно дать следующее понятие муниципальному праву Российской Федерации. Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления, а также при взаимодействии муниципальных образований с государством, физическими и юридическими лицами.