Классификация государственных органов

Классификация органов государства может быть различной в зависимости от того, какая сторона их организации или деятельности берется в данном случае. В одном случае целесообразна и необходима одна классификация государственных органов, в другом случае – другая. Вообще же под классификацией органов понимается их распределение по группам в зависимости от их общих существенно важных признаков сходства и различия.

Наиболее популярным критерием классификации государственных органов является принцип разделения властей, в традиционном понимании рассматривающий законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы. Вместе с тем, данный принцип не охватывает всей совокупности государственных органов, прежде всего это касается главы государства (в ряде случаев) и т.н. государственных органов с особым статусом.

В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства (президент Франции), единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).

Первые представительные органы государства возникли еще в Древнем мире (эклессии в греческих городах-полисах, Сенат в Риме). Однако рассматривать их в качестве праобраза современного парламента весьма спорно.

Старейшие из современных парламентов мира - Тинвальд (двухпалатный парламент острова Мэн – коронного владения Великобритании – основан в 979 г.)[175] и Альтинг (однопалатный парламент Исландии основан в 930 г., не действовал в 1799-1844 гг. в связи с унией Исландии и Норвегии)[176]. Вместе с тем, исследователи связывают формирование современных парламентов с подписанием в 1215 г. Иоанном Безземельным Великой хартии вольностей[177], результатом которой стало образование Общего собрания королевства и комитета 25 баронов. Однако, необходимо отметить, что еще в англо-саксонский период в Англии действовал витенагемот, после норманнского завоевания его сменил Великий совет, обладавшие консультативно-совещательными полномочиями. Парламент в составе лордов и избранных представителей был созван впервые в 1264 году. Структура современного парламента начала формироваться в XVв. при Тюдорах.

Современные парламенты могут быть:

- однопалатными (Национальное собрание Армении, Парламент Грузии, Фолькетинг Дании, Кнессет Израиля; Всекитайское собрание народных представителей; Великий государственный Хурал Монголии, Меджлис аш-Шура Саудовской Аравии, Скупщина Сербии);

- двухпалатными (Национальное Собрание Белиза, включающее Сенат и Палату представителей; Федеральный парламент Бельгии, включающий Сенат и Палату представителей; Мажлис Иордании, включающий Собрание аянов и Палату депутатов; Генеральные кортесы Испании, включающие Сенат и Конгресс депутатов; Союзный конгресс Мексики, включающий Сенат и Палату депутатов; Парламент ЮАР, включающий Национальный Совет провинций и Национальную ассамблею);

- трехпалатными (Парламент Австралии, включающий королеву Великобритании, Сенат и Палату представителей; Парламент Канады, включающий королеву Канады, Сенат и Палату общин; Эрахтас Ирландии, включающий Президента Ирландии, Сенат и Дойл)[178].

В прошлом существовали и другие типы трехпалатных парламентов:

- во Франции в период консулата (1799-1804 гг.) парламент состоял из Сената, Трибуната и Законодательного собрания;

- в ЮАР в 1984-1994 гг. – из Палаты Собрания (белые), Палаты представителей («цветные»), Палаты делегатов (индийцы);

- в республиках Югославии в 1974-1990 гг.

- издание подзаконных нормативных правовых актов;

- использование распорядительных и контрольных (контрольно-надзорных) полномочий;

- проведение организационных мероприятий.

Важнейшим полномочием высших органов исполнительной власти является разработка проектов законов.

Система органов исполнительной власти многообразна и складывается с учетом политических, экономических, социально-культурных и правовых традиций государства.

Систему исполнительных органов возглавляет единолично глава государства либо коллегиальный орган (Правительство, Кабинет или Совет министров). При единоличном главе государства, возглавляющем исполнительную власть, также формируется коллегиальный орган – Кабинет министров. Коллегиальный орган может возглавлять премьер-министр (Председатель Правительства, Совета министров).

Состав Правительства формируется главой государства либо парламентом (иногда – совместно, с обязательным учетом мнения парламента). Членами Правительства выступают его глава, заместители главы Правительства, министры. В ряде государств в Правительство входят иные должностные лица, в том числе представители регионов (субъектов федерации).

Помимо коллегиального высшего органа исполнительной власти в составе системы исполнительной власти государства могут быть сформированы:министерства (департаменты), службы, агентства, департаменты, комиссии, комитеты и т.п.

Министерство – это орган исполнительной власти, отвечающий за развитие отдельной отрасли или сферы общественной жизни, народного хозяйства. Несмотря на то, что формирование министерств в государствах осуществлялось в разное время (в России первые министерства были учреждены в 1802 г. по плану, предложенному М.М. Сперанским), состав министерств в большинстве государств похож: министерства обороны, внутренних дел, внешних сношений (иностранных дел), финансов, образования (просвещения), здравоохранения, культуры и т.п.

Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых, является осуществление правосудия, разрешение возникших в обществе споров и наказание лиц, совершивших противоправные поступки.

Деятельность суда призвана обеспечиватьгосподство права, в том числе и по отношению к государству. Вследствие этого суд обладает такими полномочиями, которых не имеет ни законодательная, ни исполнительная власть. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и даже жизни за совершение преступления, отобрать у физических или юридических лиц собственность, распустить политическую партию и т.д. Это предполагает необходимость воспитывать в обществе уважение к праву, к суду. Законы многих стран предусматривают особый состав преступления - неуважение к суду, которое подлежит строгому наказанию.

Особенности судебной власти как независимой ветви предполагаютсудейское самоуправление.

В отличие от законодательной и исполнительной власти, которая теснейшим образом связана с политикой, при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено, равно как и любое давление с целью повлиять на решение суда. Суд не должен руководствоваться политическими или каким-либо иными мотивами вне закона и своего правосознания при рассмотрении конкретного дела, принятия конкретного решения. На деле, однако, это не всегда бывает так, особенно в деятельности высших судебных органов, в том числе конституционных судов.

Формирование судейского корпуса существенно отличается от порядка назначения иных должностных лиц государства.

К судье предъявляются высокие требования, что связано с предоставленными ему полномочиями, в том числе по решению судеб людей. Судья должен отвечать профессиональным требованиям (высшее юридическое образование и, как правило, определенный стаж работы на других юридических должностях), обладать высокими моральными качествами, иметь определенный жизненный опыт.

Суды формируются различным образом в соответствии с традициями конкретного государства: судьи могут избираться населением, назначаться главой государства, назначаться кооперативно органами государственной власти.

Все суды государства образуют, как правило, единую судебную систему. Однако, в ряде государств есть суды, не подчиняющиеся верховному суду: в частности, в Германии помимо Верховного суда Германии действуют Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд Германии, Федеральный трудовой суд Германии, Федеральный социальный суд Германии (судьи этих судов формируют Совместный сенат высших судов Германии); в США, помимо Верховного суда и подведомственных ему судов, действуют суды по несостоятельности, Федеральный суд по вопросам международной торговли, Федеральный претензионный суд, а также федеральные суды, находящиеся вне федеральной судебной системы: Суд по делам военнослужащих, Суд по делам ветеранов, Налоговый суд США; в Бразилии – Высший суд правосудия, Высший суд по трудовым вопросам, Высший избирательный суд, Высший военный трибунал.

Развитие национальных судебных систем обусловило появление:

- международных судов как международных органов, созданных на основании международных договоров для разрешения споров между государствами и между государствами и гражданами (например, Международный суд ООН, Международный уголовный суд, Европейский суд по правам человека и т.п.);

- третейских судов как негосударственных судебных органов, разрешающих споры по экономическим (хозяйственным) договорам юридических лиц между собой, юридических лиц и граждан, граждан между собой. Третейский суд является одним из институтов саморегулирования гражданского общества.

Особое значение в развитии государства имеют конституционные суды. Идея создания конституционных судов была высказана Гансом Кельзеном (1881-1973 гг.) и впервые была воплощена в Конституционном суде Австрии[179]. Идея создания специальных конституционных судов не была поддержана большинством государств мира. В ряде случаев конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции (например, Верховный суд США), либо несудебные органы (такие, как Конституционный Совет Франции).

Как уже отмечалось ранее, в государственном аппарате представлены и государственные органы с особым статусом. При этом, в ряде государств они могут быть отнесены законодательством к законодательной, исполнительной или судебной власти, что не мешает этим же государствам говорить о независимости данных органов.

Неотъемлемым атрибутом современного демократического государства, обязательным элементом управления общественными финансами в соответствии с Лимской декларацией о руководящих принципах финансового контроля 1977 г.[180] являются контрольно-счетные органы.

ЛимскаяДекларация прямо указывает, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, независимость которого должна бытьзакрепленав законодательном порядке. Это в равной степени распространяется на субъектыфедеративныхгосударств, особенно там, где они обладают высокой степенью суверенности, в первую очередь в бюджетно-финансовой сфере.

Международный опыт показывает, что наличие такого органа тем более необходимо, так как деятельность государства все более распространяется на социальную и экономическую область, и тем самым государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий. Лимская Декларация подчеркивает, что специфические цели государственного финансового контроля, а именно: обеспечение законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, соответствующая установленным нормамадминистративнаядеятельность и информирование как государственныхинстанций, так и общественности путемопубликованияобъективных сообщений - необходимы для стабильности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

Корни прокурорского надзора, по мнению большинства исследователей, встречаются уже в древних государствах Европы и Азии, хотя, разумеется, речь шла о совершенно иных формах представительства публичных интересов. Непосредственно институт прокуратуры на практике развивался настолько быстро, что законодательное регулирование явно не поспевало за ним. Первый закон об устройстве прокуратуры был издан во Франции в 1586 г., по сути, после двухсотлетнего ее существования defacto. К началу XVII в. прокуратура сложилась в мощную государственную структуру, с ясными обязанностями и обширной компетенцией. Исходным пунктом выступало преследование преступлений и восстановление законного порядка - охранение права и исполнение обязанностей королевской власти. Кроме того, королевские прокуроры имели попечение о правильном поступлении доходов короля, значительная часть которых слагалась из денежных санкций за преступления.

Анализ мирового опыта прокурорского надзора, оказавшего определяющее влияние на развитие российской прокуратуры, позволяет выделить следующие его основные типы:

-североевропейский тип (фискально-контрольный) - основная деятельность прокуратуры сводится к контролю за функционированием аппарата государственной власти, в связи с чем уголовно-процессуальная составляющая находится на втором плане;

-французский тип - прокуратура является институтом уголовного преследования, как на стадии следствия, так и судебного разбирательства; участником гражданского и административного процесса; надзорной инстанцией по судебным делам;

-английский тип - основная задача прокуратуры сводится к представлению интересов государства в суде; общенадзорные функции рассматриваемого института в данной системе отсутствуют.

В конституциях Бразилии 1988 года, Колумбии 1991 года фиксируется существование четвертой ветви власти - избирательной, которая нашла свое организационное выражение в создании специальных избирательных органов — трибуналов, судов, избирательного регистра.

Избирательная власть также выделяется в качестве учредительной власти, которая, исходит непосредственно из корпуса избирателей и выражается в виде результатов выборов, решений, принятых на референдумах.

Тезис о существовании избирательной власти поддерживают и некоторые российские ученые. Например, В.Е. Чиркин избирательную власть определяет, как «право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путем выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами»[181].

Наиболее ярко избирательная власть представлена в деятельности избирательных комиссий – независимых коллегиальных органов, формируемых в соответствии с избирательным законодательством государства, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов различного уровня. Вместе с тем, необходимо отметить, что в ряде государств организация выборов возложена на органы исполнительной власти (например, США).

Центральный банк – главный регулирующий орган кредитной системы государства (группы государств). Основные функции центрального банка – эмиссия национальной валюты, проведение денежно-кредитной политики, банковское регулирование и контроль, проведение валютной политики и т.п.

Важнейший принцип деятельности центрального банка – независимость от исполнительной и иных ветвей государственной власти. Вместе с тем, центральный банк должен взаимодействовать с органами законодательной и исполнительной власти в связи с осуществлением своих функций.

Существует три модели функционирования центрального банка (в зависимости от формы собственности):

- государственная. 100% капитала банка принадлежат государству, государство регулирует и управляет центральным банком. При этом государственный банк может быть создан государством (Немецкий федеральный банк, Национальный банк Республики Беларусь) либо национализирован им (Банк Англии; Банк Франции, Центральный банк Аргентины);

- частная (акционерная). Капитал банка сформирован за счет капиталов банков, которые вступают в его члены (Федеральная резервная система США);

- смешанная. Капитал банка сформирован совместно государством и крупными частными банками (Банк Японии).

Для функционирования общих валют государств созданы Восточно-Карибский центральный банк (восточно-карибский доллар), Европейский центральный банк (евро), Центральный банк государств Западной Африки (западноафриканский франк, франк КФА).

Традиционно в качестве государственного органа с особым статусом рассматривается институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека, посредника). Впервые должность омбудсмена была учреждена в Швеции в 1809 году, затем на протяжении XXв. - первоначально в Финляндии (1919 г.), Норвегии (1952 г.) и Дании (1953 г.), - затем в других государствах мира (не во всех).

На омбудсмена возлагаются функции контроля соблюдения справедливости и интересов граждан в деятельности государства, его органов и должностных лиц.