Понятие и признаки государственного органа

Основной объем регулятивно-управленческих функций и соответствующих им властных полномочий рационально распределяются между тремя ветвями государственной власти и осуществляется также органами, обеспечивающими исполнение иных государственных функций. Государственный аппарат находится в состоянии непрерывного развития: распределения и перераспределения компетенции, полномочий, структурных изменений, поиска наиболее оптимальных способов решения стоящих перед государственными органами задач.

Органы рассматривались как система (совокупность) единоличных должностей, но вместе с этим не исключалась возможность сочетания единоличного и коллегиального начал, подчеркивалось, что чиновники, занимающие должности в органах управления, обладают специальным правовым положением, обязательно включающим права, правоограничения и обязанности.

Среди характеристик государственного органа русские административисты останавливались подробно на компетенции административных учреждений, в том числе на праве на принуждение, организации и делопроизводстве учреждений, порядке их формирования и взаимодействия с другими органами.

У П.Т. Василенкова советский государственный орган рассматривался как такая организация, «которая, являясь частью государственного аппарата в собственном смысле этого слова, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать от имени государства и призвана осуществлять основные функции социалистического государства»[162]. Он, правда, вслед за Ц.А. Ямпольской не указывал на тождество государственного органа и государственной организации: они – сторонники иной точки зрения, которая стала доминировать в последующие годы – четкое деление государственных организаций и государственных органов, но включение в состав последних руководителей (администрации) первых как выразителей государственной воли[163].

В качестве основных признаков государственного органа советскими исследователями выделялись:

- орган государства представляет собой элемент, составную обособленную часть механизма государства (государственного аппарата);

- орган государства обладает компетенцией, включающей властные полномочия. «Только строгое соблюдение каждым органом своей компетенции обеспечивает, с одной стороны, выполнение всех задач и функций, лежащих на государственных органах, и, с другой стороны, слаженную работу всего государственного механизма, когда ни один из органов государства не вторгается не имея на то полномочий в сферу деятельности, к нему не относящуюся, и в то же время не перекладывает на другой орган выполнение задач, которые ему специально поручены. Компетенция определяет положение органа в государственном аппарате, его задачи и методы их выполнения, его взаимоотношения с другими госорганами»[164];

- орган государства образуется в особом порядке, установленном нормативными правовыми актами;

- орган государства должным образом структурирован, связи, соединяющие его личный состав, носят правовой характер;

- принимаемые органом государства акты являются общеобязательными;

- действия органа государства, обеспечиваются всеми средствами государства, в том числе принуждением к исполнению их распоряжений.

Многие исследования посвящались компетенции государственного органа. Компетенция – есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти. Компетенция органа имеет содержание и пространственные пределы, некоторые полномочия к тому же имеют пределы действия во времени: предоставляются органу на заранее определенный период. Характеризуя компетенцию с точки зрения ее содержания, Б.М. Лазарев отмечал, что она «включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные управленческие задачи и функции применительно к этим объектам. Элементами компетенции являются не сами по себе управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам»[165].

В современных исследованиях выделяются следующие признаки государственного органа:

1. Государственный орган всегда является часть механизма государства, но структурно, организационно и хозяйственно обособленной от остальных частей этого механизма.

В целом, конечно, органы государства являются частями (элементами) государственного аппарата, или механизма государства[166]. Однако сам этот аппарат, или механизм, как «целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства»[167], есть, по сути, явление вторичное при характеристикегосударственной власти, точнее, ее реализации; явлением первого порядка здесь предстают органы государства (государственные органы), которые как раз и создаются для ее осуществления. Можно сказать и так: для того чтобы механизму государства (государственному аппарату) быть в реальной действительности, а не в дефиниции, нужно чтобы были в наличии государственные органы и учреждения - структурные части механизма. Государственные органы здесь «предшествуют» механизму государства (а не наоборот). Это, во-первых. Во-вторых, если государственный аппарат (механизм государства) определяется как совокупность органов, звеньев, учреждений, которые по своему статусу являются либо не являются органами государства, то вообще не ясно, почему понятие органа государства нужно «привязывать» к столь неоднозначному структурному явлению. Представляется, что сам механизм государства (государственный аппарат) приобретает качественную определенность в результате именно того, что первичными структурными частями (элементами) его являются органы государства. Государственный аппарат (механизм государства), состоящий, по преимуществу, из государственных органов, можно в силу этого считать системой, в целом осуществляющей государственную власть.

2. Государственный орган осуществляет задачи и функции государственной власти, имеет государственно-властные полномочия, наделение которыми осуществляется в особом, установленном законодательством порядке.

Содержание и сущность государственно-властных полномочий выражаются, прежде всего:

- в возможности издавать определенные виды правовых государственных актов (нормативных или индивидуально-определенных), обязательных для всех лиц, независимо от их социальной, служебной, партийной и прочей принадлежности; в отличие от этого решения, например, общественной организации обязательны для исполнения лишь членами данной организации;

- организации исполнения принятых решений (правовых актов) при помощи организационно-правовых средств, методов воспитания, убеждения и поощрения; при этом исполнение материально и финансово обеспечивается за счет фондов государственной собственности и бюджета; общественные организации также организуют исполнение своих решений мерами воспитания, убеждения и воспитания, однако материальной и финансовой базой, обеспечивающей исполнение их решений, являются собственность и бюджет (членские взносы) каждой из этих организаций;

- обладании правом государственного принуждения для обеспечения выполнения правовых актов, изданных государственными органами.

Государственные властные полномочия, компетенция различных органов государства различны по своему характеру и объему. Их конкретное содержание определяется местом (и само определяет «место»), которое занимает тот или иной орган в общей системе государственных органов.

3. Государственный орган вправе и обязан использовать предоставленные ему государственно-властные полномочия исключительно в рамках своей компетенции[168].

Исследуя природу и особенности властных полномочий, Ю.А. Тихомиров приходит к выводу, что правообязанность лучше всего выражает связь прав и обязанностей, поскольку права предоставляются субъекту публично-властных отношений для обязательной реализации. Если гражданин может не воспользоваться своими правами, то властный субъект не должен предавать их забвению. Он обязан осуществлять предоставленные ему права для обеспечения и защиты публичных интересов. И в этом смысле понятие «полномочие» субъекта точнее выражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей и полнее характеризует отношения субъектов[169].

4. Государственный орган наделяется правовыми (принятие нормативных правовых актов) и материально-финансовыми средствами (смета, полномочия распорядителя и получателя бюджетных средств, имущество, необходимое для обеспечения деятельности государственного органа) для реализации предоставленных полномочий.

Будучи учреждены от имени государства, государственные органы получают статус юридического лица для того, чтобы реализовать хозяйственные полномочия, эффективно участвовать в гражданском обороте. Вместе с тем, до сих пор проблема статуса государственного органа как юридического лица не решена в рамках российского законодательства[170]. Это влечет целый ряд проблем как в процессе учреждения, реорганизации и ликвидации государственных органов, так и в ходе его деятельности (осуществление закупок для государственных нужд и т.п.).

В современной российской науке идет дискуссия по поводу соотношения понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»[171]. Отправной точкой данной дискуссии является Конституция России 1993 г.

Согласно ст. 10 Конституции России государственная власть в России осуществляется на основеразделения на законодательную, исполнительную исудебную. При этом в соответствии со ст. 11 Основного Закона страны государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РоссийскойФедерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, судыРоссийской Федерации. Таким образом, ПрезидентРоссии, не относясь не к одной из обозначенных ветвей власти, осуществляет государственную власть.Следовательно, он является одновременно государственным органом и органом государственной власти, идаже должностным лицом в одном субъекте, наделенным и реализующим полномочия, относящимся ковсем трем ветвям власти и образующим ядро «президентской власти». Существуют и иные государственные органы, которые невозможно отнести ни к однойиз указанных ветвей власти, например, органы прокуратуры, но, тем не менее, обладающие властнымиполномочиями. В этой связи представляется обоснованным наделение отдельных государственных органов Российской Федерации правовым статусом подсистем государственной власти, которые не могутбыть отнесены к законодательной, исполнительной исудебной, но могут функционировать совместно с ними, обеспечивая их необходимое с учетом требованийсовременного общественного развития дополнение.

По мнению некоторых исследователей, критериемотличия органов государственной власти от государственных органов должно является то обстоятельство,что последние не обладают государственно-властными полномочиями. Данная точка зрения такжене безупречная и спорна. Возникает вопрос, что понимать под государственно-властными полномочиями. Вбольшинстве своем под ними понимается возможность регулирования общественных отношений, издания общеобязательных нормативных правовых актов.Вместе с тем действующее законодательство наделяет правомочиями в сфере принятия нормативно-правовых актов не только органы государственнойвласти, но и государственные органы.

Представляется, что используемые понятия «государственный орган» и «орган государства» являются синонимами, а понятие «органы государственной власти» являются родовым по отношению к «государственному органу».

Такая трактовка понятия государственного органа была воспринята законодателем и воспроизведена в федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Статья 1 указанного закона устанавливает, что «государственные органы - органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации»[172].

Проблема разграничения полномочий между государственными органами остается актуальной, несмотря на постоянное развитие законодательства, и характерна как для унитарных государств, так и для федераций. Вместе с тем, в федеративном государстве вследствие сложности его устройства, она приобретает не только административный, но политический оттенок.

Конституция РФ, закрепив предметы совместного ведения, не определила конкретные полномочия федеральных и региональных органами государственной власти и не установила принципов разграничения компетенции в этой сфере. Федеральный законодатель, не имея ограничений правового регулирования, при принятии конкретных законов самостоятельно определяет глубину проникновения в совместное правовое поле. По мнению Т.Я. Хабриевой, «осуществляя регулятивные полномочия по предметам совместного ведения, федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации»[173]. Однако такой подход не закреплен в российском законодательстве и своего применения в конституционной практике не находит.

В результате, во-первых, разные общественные отношения имеют различную степень федерального регулирования и, соответственно, предоставляют различный объем самостоятельности региональному законодателю для учета его специфики. Во-вторых, в отсутствие правовых ограничителей своей нормотворческой активности федеральный законодатель нередко настолько глубоко регулирует тот или иной предмет совместного ведения, что не оставляет субъекту РФ ничего для дальнейшего регулирования либо определяет для него настолько малую часть компетенции, что такой ее объем не позволяет говорить о совместном ведении.

Бесконечное принятие и корректировка федеральных законов, разграничивающих предметы совместного ведения, без четкого и однозначного определения принципов распределения компетенции между центром и регионами, представляется бесперспективным. Сначала необходимо определить такие принципы и лишь затем на этой основе осуществлять разделение совместного правового поля на федеральную и региональные части.

В действующем законодательстве России определены четыре важных принципа разграничения полномочий:

- дуалистического разграничения полномочий, согласно которому все полномочия по предметам совместного ведения подлежат полному разграничению между центром и территориями, причем аналогичные полномочия не могут одновременно возлагаться на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта РФ;

- позитивного обязывания, согласно которому за органами государственной власти субъектов РФ закреплен исчерпывающий перечень из 58 групп полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих доходных источников; остальные полномочия перешли к федеральному центром и могут быть переданы субъектам РФ только с субвенциями на их исполнение;

- централизации полномочий, согласно которому осуществлена концентрация полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению;

- бюджетного детерминизма, согласно которому для исполнения закрепленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы, а сами полномочия сведены к расходным обязательствам.

Вместе с тем, могут быть реализованы и иные принципы:

- субсидиарности,согласно которому максимально возможный объем полномочий сосредоточивается на региональном уровне; за федеральным уровнем закрепляются лишь те части совместного правового поля, которые не могут быть успешно решены субъектами Федерации;

- ограниченной необходимости федерального регулирования,согласно которому федеральное регулирование по предметам совместного ведения осуществляется только в тех случаях, когда действительно существует необходимость в таком регулировании для обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах;

- рамочного федерального регулирования,согласно которому по предметам совместного ведения должны издаваться Основы законодательства и конкретизирующие их законы субъектов РФ;

- бюджетной обеспеченности полномочий,согласно которому за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен такой объем доходных источников, который необходим для выполнения полномочий как по предметам их ведения, а также полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетов по предметам совместного ведения. Другие полномочия по предметам совместного ведения не запрещаются, а реализуются при наличии у субъектов РФ необходимых бюджетных средств;

- соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов,согласно которому при разграничении и реализации полномочий Федерация и ее субъекты исходят из обязанности соблюдения интересов Федерации в целом и каждого субъекта в частности;

- сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов,согласно которому согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов при разграничении и реализации их компетенции по предметам совместного ведения является необходимым и обязательным.