Пріоритет вимог екологічної безпеки (п.«д» ст. 5 ЗКУ)

Термін «екологічна безпека» законодавчо визначається у ст. 50 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» як «... такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров´я людей». Таке визначення неоднозначно сприймається у правовій доктрині. Багато науковців пропонують власне визначення.

Так, на думку В. І. Андрейцева, екологічна безпека - це «складова національної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв´язків, за яких системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров´я довкілля, забезпечується регулювання екологічно-небезпечної діяльності і запобігання погіршенню стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров´я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізації у чинному законодавстві».

На думку Л. В. Струтинської-Струк, «з правової точки зору під екологічною безпекою слід розуміти стан захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовлений відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров´ю людини і довкіллю в цілому».

Г. П. Сєров визначає екологічну безпеку як «стан захищеності життєво важливих інтересів об´єктів екобезпеки (особи, населення, територій) від загроз, що створюються природними об´єктами, забрудненими при здійсненні антропогенної діяльності (в результаті аварій, катастроф, тривалої господарської, військово-оборонної та іншої діяльності), а також внаслідок природних явищ та стихійних лих».

Ст. 1 Федерального закону РФ «Про охорону навколишнього середовища» визначає екологічну безпеку як «стан захищеності природного середовища і життєво важливих інтересів людини від можливого негативного впливу господарської та іншої діяльності, надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, їх наслідків».

Попри всі текстуальні відмінності між наведеними визначеннями, всіх їх об´єднує розгляд екологічної безпеки як «стану захищеності» інтересів людини та довкілля. Через оціночний характер подібного підходу його досить важко застосувати до конкретної ситуації, тому у законодавстві отримали закріплення т. з. нормативи екологічної безпеки, що виступають формальним критерієм безпечності середовища.

Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають (1) нормативи граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (ГДК), (2) гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на це середовище (ГДР), (3) гранично допустимий вміст забруднюючих речовин у продуктах харчування (ГДВ) (такий підхід ґрунтується на попередній редакції ст. 33 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»). На сьогодні згадані нормативи мають характер санітарно-гігієнічних (оскільки фактично орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності для природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини).

Санітарно-гігієнічні нормативи можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах: від законодавчих актів та постанов уряду до нормативних документів у галузі стандартизації та будівництва, і, нарешті (і насамперед) у т. з. «санітарних нормах». Під поняттям «санітарні норми» законодавство розуміє особливий масив підзаконних нормативно-правових актів - власне санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічних нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в галузі охорони здоров´я (ст. 1 ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення»). Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти колишнього СРСР (див. Постанову ВРУ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12.09.199173, Постанову Головного державного санітарного лікаря України № 01/035 від 09.03.1995 року).

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу. Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим. Причина - численність небезпечних для людини факторів середовища, що підлягають нормуванню, їх дія в сукупності, у різноманітних комбінаціях (за спільної дії, наприклад, кількох речовин, навіть у випадках, коли концентрація цих речовин у середовищі нижче ГДК, можлива значна шкода). Слід також зазначити, що сумнівною є адекватність поставленій меті навіть тих кількох сотень нормативів санітарно-гігієнічного характеру, що вже існують, оскільки основним способом визначення нормативів може бути лише експериментальний шлях, здебільшого на лабораторних тваринах, в основному - на пацюках та мишах. Така практика завжди залишатиме відкритим питання про адекватність екстраполяції отриманих даних на організм людини. Крім того, при встановленні нормативу завжди буде присутня похибка на т. з. «чутливий контингент» - дітей, осіб похилого віку, а також хворих.

Таким чином, створення всеохоплюючої, універсальної системи нормування показників екологічної безпеки, навіть на суто санітарно-гігієнічних засадах - справа нездійсненна81. Це проте, аж ніяк не означає, що від нормування показників екологічної безпеки необхідно відмовитися взагалі. Таке нормування, хоч і не може засвідчити повну безпечність середовища, на сьогодні здатне визначити, яке середовище є вочевидь небезпечним. Необхідно усвідомлювати це, і ставити перед нормуванням показників безпечності довкілля лише реальні завдання, якими є встановлення граничних величин дії найбільш небезпечних факторів. Поряд із наявністю формально встановлених нормативів зберігає своє значення загальне, оціночне розуміння екологічної безпеки.

На наш погляд, розуміти принцип пріоритету вимог екологічної безпеки слід з урахуванням того, що безпека - це ідеал, оскільки завжди у тій чи іншій мірі присутні фактори небезпеки. Тому видається необхідним впровадити у законодавство України, у т. ч. земельне, т. з. принцип ALARA (абревіатура від «As Low As Reasonable Achievable» - «настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного»). Такий шлях є апробованим у світі та перевірений практикою. Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної, планувальної документації тощо) має бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це реально можливо в існуючих умовах. А такий вплив, що порушує нормативи екологічної безпеки, має бути безумовно заборонений.

Положення п.«д» ст. 5 ЗКУ, які передбачають принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, можуть бути безпосередньо застосовані у багатьох випадках, коли земельне законодавство передбачає прийняття тим чи іншим органом дискреційного рішення. На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, наприклад, при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст. ст.. 20,118,123,186 ЗКУ).

Джерела земельного права

Поняття та класифікація

Існують різні розуміння джерел права. У рамках даного питання під джерелом (формою) права розуміється зовнішня форма вираження правових норм (загальнообов´язкових, формально визначених правил поведінки, санкціонованих примусовою силою держави).

У загальній теорії права виділяють такі види джерел права:

• правовий звичай - в Україні зазвичай не визнається джерелом права (крім певних винятків, зафіксованих у Кодексі торговельного мореплавства - ст. ст.. 293, 295, 308, які не мають відношення до регулювання земельних відносин);

• правовий прецедент (судовий чи адміністративний) та судова практика - в Україні джерелом права зазвичай не визнаються. Між тим, існують різні розуміння прецеденту - більш поширене «англосаксонське» та «континентальне». І якщо йдеться прецедент в континентальному розумінні (усталену судову практику - т. зв.«jurisprudence constante»), то, на наш погляд, вона має бути визнана джерелом права, у т. ч. і в Україні. Іншими словами, ми приєднуємося до т. зв. доктрини, за якою право - це не буква закону, а те, як розуміє її суд. А раз так, то для розуміння права мало скористатися такою його формою, як нормативний акт - слід звернутися також до судової практики.

Як вказує С. Шевчук (до якого ми приєднуємося), в Україні існує судова правотворчість як джерело права: рішення Європейського суду з прав людини, акти Конституційного Суду України, акти-узагальнення судової практики.

При цьому, на наш погляд, в жодному із перерахованих випадків не йдеться про судовий прецедент у більш поширеному, т. зв. «англосаксонському» розумінні. Рішення Конституційного Суду по своїй суті є нічим іншим, як специфічними нормативно-правовими актами. Акти-узагальнення судової практики в частині опису практики є формою вираження jurisprudence constante, а в частині рекомендацій щодо вирішення тих чи інших спорів -нормативно-правовим актом (причому непоодинокими є випадки, коли вони сприймаються судом як обов´язкові86, що звичайно, не відповідає закону). Нарешті, рішення Європейського суду з прав людини є також складовою своєрідної jurisprudence constante, проте не прецедентом в «англосаксонському» розумінні.

• правові принципи (див. вище питання б);

• нормативно-правові акти - офіційні документи, прийняті уповноваженими органами держави, що містять правила загального характеру. Нормативно-правові акти є основним, а на думку багатьох - навіть єдиним джерелом права в Україні. Основними різновидами нормативно-правових актів в Україні є:

• закони України, насамперед, Основний закон нашої держави - Конституція України, кодифіковані закони - кодекси, прирівняні за юридичною силою до законів України декрети КМУ (видавалися у 1992-1993 рр. на підставі ст. 97-1 Конституції УРСР87). Серед цієї групи нормативно-правових актів найвищу юридичну силу має, поза сумнівом, Конституція України. Особливо слід зупинитись на законах України, якими висловлюється згода на обов´язковість для України міжнародних угод. Слід враховувати, що ратифіковані такими законами міжнародні угоди (договори) є частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), причому в силу положень ст. 19 ЗУ «Про міжнародні договори України» такі угоди мають перевагу над положеннями національного законодавства.

У правовій доктрині переважає думка, що будь-які закони (окрім Основного - Конституції"), у тому числі кодифіковані, мають однакову юридичну силу. Проте у законодавчій та правозастосовчій діяльності зустрічаються спроби надати вищої юридичної сили кодексам або рамковим законам. Наприклад, у п. 7.3 ст. 7 ПКУ передбачено, що «будь-які питання щодо оподаткування регулюються цим Кодексом і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім залу VII «Прикінцеві положення» ЗУ «Про стандартизацію», «вимоги державних та інших стандартів, обов´язкові до виконання, є чинними до прийняття відповідних технічних регламентів та інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання».

NB. На сьогодні можна виділити наступні основні види нормативних документів (далі - НД): 1) НД зі стандартизації (насамперед, стандарти); 2) НД у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), 3) НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми та правила); 4) нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, 5) НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя, 6) НД з охорони праці та ін.

Спільними рисами НД є їх переважно вузькоспеціалізований, «технічний» характер, об´єднання у ієрархічно-побудовані та узгоджені системи «під егідою» певного органу (Держспоживстандарту, Міністерства охорони здоров´я (далі - МОЗ), Мінбуду тощо). Характерною формальною, зовнішньою рисою НД є присвоєння кожному нормативному документу цифрово-буквеного шифру (наприклад, «ГОСТ 26640-85», «ДБН А. 1.1-1-93» тощо).

Для організації та координації робіт зі стандартизації на базі Національного наукового центру «Інститут ґрунтознавства та агрохімії ім. О. Н. Соколовського» створено технічний комітет (далі -ТК) зі стандартизації ТК-142 «Ґрунтознавство». Пропонується також створити ТК із сталого землекористування та землеустрою стосовно розроблення, науково-технічної експертизи, розгляду та погодження НД, які стосуються сталого землекористування, охорони та раціонального використання ґрунтів. Чинний «Класифікатор нормативних документів» ДК 004-2003 передбачає окремий клас НД - 13 «Довкілля. Захист довкілля та здоров´я людини. Безпека», до якого входить підклас 13.080 «Якість ґрунту. Ґрунтознавство».

Законодавство колишніх СРСР та УРСР застосовується для регулювання відносин, що не врегульовані законодавством України (ЗУ «Про правонаступництво України» та Постанова ВРУ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу PCP» від 12.09.1991).

Законодавство, що втратило чинність, може застосовуватися щодо відносин, які виникли під час його дії. Це особливо часто має місце у земельних відносинах з огляду на специфіку земельної ділянки (як об´єкт права земельна ділянка може існувати надзвичайно довго).

Ч. 2 ст. 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Європейськими Співтовариствами і Україною від 14.06.1994 передбачає необхідність гармонізації (забезпечення «приблизної адекватності законів») законодавства України до законодавства ЄС, зокрема, «у галузі навколишнього середовища». На даний час у ЄС діють акти, що стосуються охорони ґрунтів, напр., Директива 86727S7EEC від 12.06.1986 про захист навколишнього середовища, особливо ґрунту, при використанні каналізаційних осадів у сільському господарстві. Ціла низка документів стосується заохочення виведення земель (особливо орних) із сільськогосподарського використання тощо. Між тим, законодавство ЄС не може застосовуватися в Україні безпосередньо.