Підхід автора до визначення поняття «земля»

Виходячи із згаданих вище положень законодавства, а також із підходів, що висловлюються у науці земельного права, видається, що сьогодні в земельному праві поняття «земля» вживається у розумінні земної поверхні та простору над та під нею на висоту та глибину, необхідну для використання відповідної земельної ділянки за цільовим призначенням (у тому числі її забудови), включаючи ґрунтовий покрив у межах цього простору.

У свою чергу, земельна ділянка - це частина землі із визначеними межами та місцем розташування.

Розуміння земельної ділянки як простору характерне для практики ООН: «ділянка реєструється у кадастрі чи системі реєстрації нерухомого майна та зазвичай подається як частина площини, хоча фактично є певним об´ємом простору» («The parcel is registered in a cadastre or real property registration system and is usually shown as an area although in fact it represents a volume ofspace»).

Слід наголосити, що далеко не завжди межі земельної ділянки точно встановлені на місцевості. Вони можуть бути визначені дуже приблизно або й не визначені на місцевості зовсім (втім, якась, хоча б приблизна прив´язка, яка дозволяє ідентифікувати земельну ділянку, все-таки необхідна). Наприклад, чинне раніше законодавство допускало вказівку у правоустановчих документах лише на поштову адресу та площу земельних ділянок (яка дуже рідко відповідає фактичному землекористуванню). На наш погляд, навіть у таких випадках слід вважати, що йдеться саме про земельну ділянку з визначеними (хоча і з дуже низькою точністю) межами та місцем розташування.

Чи є земля (земельна ділянка) майном?

Численні аргументи проти визнання землі майном висловлюються у правовій доктрині.

Наприклад, Н. І. Титова вказувала, що землі:

• «природний об ´єкт, не створений працею людини, а, отже, він має не лише економічну, але й екологічну цінність;
• землі мають сталий кількісний вимір, їх площі не можуть бути штучно збільшені або зменшені;
• виконують унікальну і незамінну функцію основного засобу виробництва продукції рослинництва і тваринництва;
• дають прямий прибуток внаслідок їх використання;
• перебувають у постійному тісному взаємозв ´язку з іншими природними об ´єктами (атмосферним повітрям, водами, надрами, лісами);
• не мають балансової грошової вартості, а їх природна та економічна і екологічна цінність визначається за спеціальною методикою;
• земельно-правовими засадами та екологічними вимогами пройнято всі угоди щодо цих земель та юридичну відповідальність за земельні правопорушення тощо».

М. Коржанський та О. Литвак також вважають, що землі істотно відрізняються від майна як об´єкта правових відносин, посилаючись на особливості обліку земель та обмежене коло суб´єктів права власності на землю. Перелік подібних підходів можна продовжити.

Між тим, на наш погляд, всі наведені аргументи лише вказують на специфіку землі як об´єкту правового регулювання, проте не спростовують належності земельної ділянки до майна. На думку О. Г. Бондаря, що спеціально досліджував землю як об´єкт права власності, «земельна нерухомість не має принципово важливих особливостей, що дозволяють відокремити її від речей, і може розглядатися як особливий різновид нерухомого майна». Повністю поділяємо таку думку.

З формальної точки зору земельна ділянка підпадає як під законодавче визначення речі («предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права і обов ´язки» - ст. 179 ЦКУ), так і під визначення майна («окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов ´язки» -ст. 190 ЦКУ). Ст. 181 ЦКУ прямо і категорично відносить земельні ділянки до нерухомих речей, а отже - до майна.

Більш того, дані положення законодавства не викликають заперечення також з етимологічної точки зору. Слово «майно» походить від дієслова «мати» (синонім - «володіти»). Тобто етимологічно майно - це те, що можна мати, чим можна володіти. Поза усяким сумнівом, володіти можна і земельною ділянкою (як частиною землі).

Навіть за радянських часів, моли земельні ділянки були вилучені з цивільного обігу, концепція, за якою земельні ділянки слід визнавати майном, переважала.

На наш погляд, земельна ділянка - це, справді, специфічний різновид майна. Причому йдеться не лише про земельну ділянку у вузькому, землевпорядному розумінні - як ділянку із чітко встановленими межами, присвоєним кадастровим номером тощо, а про будь-яку частину земної поверхні, що може бути індивідуалізована (наприклад, об´єктом права державної власності можуть бути земельні ділянки лише із дуже приблизно визначеними межами, яким не присвоєно кадастрових номерів).

Вважаємо водночас, що під визначення речі (а відповідно, майна) не може підпадати земля у суворому розумінні (як частина навколишнього середовища), оскільки вона, не будучи індивідуалізованою, не може бути об´єктом цивільних прав та обов´язків.

Категорії земель

Перелік категорій земель закріплений у ч. 1 ст. 19 ЗКУ:

«1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв ´язку, енергетики, оборони та іншого призначення.»

Земельний фонд України становить 5,7 % території Європи. Станом на 01.01.2006 у складі земель країни із 60,3 млн. га майже 71,2 % (41,2 млн. га) займають сільськогосподарські землі, 17,4 % (10,5 млн. га) - ліси та інші лісовкриті площі.

На наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду. Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування:

(1) Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб´єктом використання (див., наприклад, положення ст. 68 ЗКУ, ст. 23 ЗУ «Про транспорт» щодо земель транспорту, 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст. 38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови).

(2) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістам. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст. ст.. 91,96 ЗКУ), цим самим взяв на себе «обов´язок» охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій. Задача ця, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана. Більш того, на наш погляд, задача така є взагалі не виконуваною.

(3) Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст. ст.. 14,16 ЗУ «Про планування та забудову територій», ч. З ст. 83 ЗКУ). Очевидно, цей перелік можна продовжувати. Навряд чи можна вважати задовільним те, що всі ці землі «ховаються» за формулою «землі іншого призначення» (п.«ж» ч. 1 ст. 19 ЗКУ).

Вважаємо, що слід повністю підтримати В. В. Носіка в тому, що «поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб´єктивних земельних прав». Замість поділу земель за цільовим призначенням, правовий режим земель має визначатися на основі планування територій. На наш погляд, створити всеохоплюю-чий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, і навряд чи доцільно. Тим більше неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом «дозволено лише те, що передбачене законодавством» (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок, причому зовсім не обов´язково зводити їх до якихось категорій земель, та ще й робити якийсь їх вичерпний перелік. Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗКУ, ЗУ «Про планування і забудову територій»).

Проблема. Через нечіткість правового режиму різних категорій земель неодноманітною є практика застосування положень законодавства, що оперують терміном «цільове призначення». Так, господарські суди виходять із того, що «використання земельної ділянки за цільовим призначенням -це використання земельної ділянки з дотриманням вимог, що ставляться відповідно до категорій земель», а «передбачене договором використання спірної земельної ділянки ... не є Ті цільовим призначенням, а лише умовами її використання відповідно до договору оренди». Значно ширше розуміють термін «цільове призначення» органи земельних ресурсів при накладенні стягнення за ст. 53 КУпАП - вони виходять із того, що «цільове призначення» охоплює будь-які вимоги щодо використання земель, що випливають із належності ділянки до певної категорії земель, положень договору оренди, землевпорядної та містобудівної документації тощо.

Як видається, певну ясність у питання внесли недавнє (ЗУ від 05.11.2009 № 1702-VI) доповнення ст. 20 ЗКУ. Відповідно до нової ч. 5,

«5. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".»

Таким чином, перше із наведених тлумачень отримало законодавче закріплення.

Методи земельного права

Метод правового регулювання у правовій доктрині прийнято визначати як правові засоби, прийоми, способи впливу на суспільні відносини, поведінку їх учасників, їх певну сферу, соціальне середовище.

У доктрині земельного права існують погляди, за якими для земельного права характерна низка специфічних (галузевих) методів правового регулювання. Так, на думку В. В. Носіка, галузевими методами земельного права є «визначення цільового призначення земельної ділянки, зонінг, нормування, погодження, утримання від певних дій, відведення земельної ділянки в натурі, експертна, нормативна грошова оцінка земельних ділянок» та ін.

Такий підхід є вираженням існуючої у теорії права тенденції, за якою для виділення галузі права обов´язкова наявність свого специфічного методу (методів) правового регулювання. Проте більш прийнятим є виділяти два основних методи правового регулювання: (1) цивільно-правовий (диспозитивний, автономний, метод координації), у якому переважають дозволи, та (2) адміністративно-правовий (гетерономний, авторитарний, імперативний, метод субординації), де перевага надається приписам та заборонам. Приєднуємося до висловленої у спеціальній літературі думки, за якою немає жодної галузі права, де б не поєднувалися ці два методи.

Відповідно, для земельного права характерне своєрідне поєднання традиційних методів правового регулювання - адміністративно-правового (імперативного) та цивільно-правового (диспозитивного), виділення окремого «земельно-правового методу» є недоцільним.

Приєднуючись до такого підходу, вважаємо, що визначальною для визнання земельного права окремою галуззю права є наявність специфічного кола однорідних земельних суспільних відносин (предмету правового регулювання), що на спільних засадах врегульовані системою правових норм.

Поняття земельного права

У загальній теорії права прийнято вважати, що для виділення галузі права необхідна наявність особливого предмету та специфічного методу правового регулювання І.І. Каракаш та В. О. Чуйков називають додаткові критерії: «наявність: предмету правового регулювання, методів його регулювання, джерел права та заінтересованості суспільства у виділенні відповідної галузі права як самостійної правової єдності». Проте з мотивів, викладених при висвітленні попереднього питання («Методи земельного права»), вважаємо, що виділяти специфічний метод правового регулювання земельних відносин доцільності немає.

Таким чином, пропонуємо визначити земельне право як галузь права як систему правових норм, що регулюють відносини, пов´язані із використанням, охороною та відтворенням землі як частини земної поверхні із простором над та під нею, необхідним для її цільового використання (у тому числі будівництва), включаючи розташований у межах цього простору ґрунтовий покрив.

Від земельного права як галузі права необхідно відрізняти земельне право як науку та навчальну дисципліну. Земельне право як наука - це система знань про земельне право як галузь права (систему правових норм), про практику застосування цих норм, про напрямки вдосконалення системи правових норм тощо. Земельне право як навчальна дисципліна - це спосіб подання знань, що складають земельне право як науку, у навчальному процесі.

У правовій доктрині деяких пострадянських країн зустрічається також інше, широке розуміння земельного права як галузі права, яка регулює не лише земельні відносини, а і відносини щодо використання, охорони та відтворення інших природних ресурсів - надр, вод, лісів, тваринного світу, ресурсів континентального шельфу та виключної морської економічної зони. Для української доктрини таке розуміння загалом не є характерним.

Система земельного права