Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Ключевой для понимания института отзыва является правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-п1 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».

Конституционный Суд РФ применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности.

- основания

Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Ответственность перед населением в МСУ имеет муниципально-правовую природу. Основы такой ответственности установлены 131-ФЗ, однако детальное ее урегулирование отнесено на муниципальный уровень (Устав МО). Так, 131-ФЗ говорит о том, что основания рассматриваемого вида ответственности должны быть определены в уставах МО. Единственная форма ответственности выборных ДЛ МСУ, членов выборных ОМСУ, депутатов ПО МСУ перед населением, прямо указанная в данном законе – их отзыв. При этом, основанием такой ответственности является утрата доверия к указанным субъектам со стороны населения ввиду совершения ими конкретного правонарушения, при этом данный факт должен быть установлен судом. Также в качестве основания можно рассматривать и нарушение срока издания МПА, необходимого для реализации решения, принятого прямым волеизъявлением населения.

Также 131 ФЗ выделяет отдельно и удаление главы МО в отставку в качестве ответственности. При этом решение об удалении принимает представительный орган с учетом мнения высшего должностного лица субъекта. Таким образом, учитывая выборность представительного органа, имеются основания полагать, что данный вид ответственности следует относить именно к ответственности перед населением. Удаление главы МО в отставку предусмотрено ст. 74.1 131 ФЗ, там же указаны и основания наступления такой ответственности, в числе которых есть указание на ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий. Представляется, что данное основание все же нельзя относить к основаниям наступления ответственности перед населением, так как за осуществление переданных полномочий ответственность перед жителями того или иного МО несет субъект, передавший данные полномочия. Остальные же основания можно кратко описать как ненадлежащее осуществление собственных полномочий, деяния главы МО, повлекшие последствия-основания для государственного вмешательства и двукратная неудовлетворительная оценка деятельности ГМО, данная представительным органом.

- субъекты инициирования процедуры привлечения к ответственности

Отзыв. Субъектом инициирования выступает население. Инициатива может исходить от избирателей муниципального образования, в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, или от избирателей округа, в случае отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления.

Удаление главы МО в отставку. Субъекты-инициаторы: депутаты представительного органа или высшее должностное лицо субъекта РФ.

- особенности порядка привлечения

Правовые основы голосования по отзыву выборных лиц МСУ устанавливаются 131-ФЗ и законом субъекта о проведении референдума. Как правило порядок отзыва включает:

Инициативу проведения отзыва. Инициатива может исходить от населения. Необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Практически всегда такая инициатива должна подтверждаться сбором подписей в ее поддержку. Если подписи собраны, инициативная группа зарегистрирована, никакие сроки не пропущены, то ПО МСУ принимает решение о проведении голосования по отзыву.

Подготовку к голосованию. Тот же порядок, что и при подготовке к муниципальным выборам или местному референдуму. Инициативная группа формирует финансовый фонд.

Назначение голосования ПО МСУ или избирательной комиссией (если ПО МСУ пропустил срок или если ПО МСУ отсутствует).

Агитация. Инициативная группа – за голосование, за отзыв; выборное лицо – против голосования, против отзыва; граждане, общественные объединения – по собственному усмотрению.

Голосование и определение результата. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и выборы, и референдум. Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в МО (в избирательном округе). Итоги голосования подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию).

Что касается удаления главы МО в отставку, то тут предусмотрена иная процедура. Инициатива не менее, чем 1/3 от установленного числа депутатов вносится в ПО МСУ вместе с проектом решения ПО об удалении ГМО в отставку. Затем об этом обязательно уведомляется ГМО и высшее должностное лицо субъекта РФ. При рассмотрении инициативы необходим учет мнения ВДЛ субъекта РФ. При этом иногда требуется не просто учет, а только согласие ВДЛ субъекта, это вызвано, на мой взгляд, тем, что в случаях, когда требуется только согласие, ответственность следует рассматривать, как ответственность перед государством. Если инициатива ВДЛ субъекта, то она также вносится в ПО МСУ в виде обращения, одновременно с ним вносится и проект решения ПО МСУ об удалении ГМО в отставку. Тут надо уведомить только ГМО. Решение об удалении ГМО в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов ПО. При этом ГМО имеет право в письменном виде изложить свое особое мнение, если он не согласен с отставкой. Решение ПО МСУ об удалении ГМО в отставку и особое мнение ГМО подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Если же инициатива уполномоченных субъектов была отклонена ПО, то эти субъекты вновь могут выдвинуть соответствующую инициативу, но не ранее 2 месяцев с даты заседания ПО, на котором была отклонена выдвинутая в предыдущий раз инициатива.

- меры ответственности

В случае отзыва депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, в связи, с чем не может далее исполнять свои обязанности. Что касается удаления в отставку, то тут так же – глава МО не может далее исполнять свои обязанности.

- отграничение от ответственности перед государством

Ответственность перед государством имеет несколько иную природу – конституционно-правовую. Также у данных форм ответственности различные основания, порядок привлечения, субъекты-инициаторы привлечения, меры ответственности, несколько различаются и субъекты, привлекаемые к ответственности.

В случае, предусмотренном ст. 74.1 131 ФЗ ответственность перед населением достаточно сложно отличить от ответственности перед государством, здесь произошло некоторое их смешение. Однако, полагаю, что в данном случае различать указанные разновидности ответственности следует в первую очередь по основаниям их наступления, а потом уже смотреть на то, кто является инициатором, на процедуру привлечения (учет мнения ВДЛ субъекта или его обязательное согласие).

Коллизия:
п. н. ч.1 ст.72 КРФ+ст.73 КРФ+ст.6 №131-ФЗ

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Ст. 72 Конституции говорит об отнесении установления общих принципов организации системы ОМСУ к предмету совместного ведения. Таким образом, по данному вопросу принимаются ФЗ, на основе которых и происходит дальнейшее регулирование соответствующих вопросов субъектом РФ. 73 ст. Конституции устанавливает правило определения полномочий субъекта РФ по остаточному принципу. 131 ФЗ относит полномочие по правовому регулированию организации МСУ к ведению субъекта.

Итак, используя системный анализ, в данной коллизии можно выделить несколько проблем: является ли правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления общим принципом в соответствии с Конституцией РФ; насколько остаточный принцип определения полномочий, сформулированный в ФЗ 131, соответствует тому же принципу, сформулированному в Конституции.

Что касается понятия общих принципов, то в законодательстве мы не найдем соответствующего определения. В данном случае можно обратиться к практике Конституционного Суда РФ, который неоднократно затрагивал проблему определения общих принципов. Так, позиция КС зачастую формулировалась в том ключе, что в нынешней ситуации к общим принципам можно отнести довольно широкий круг вопросов, так как нет законодательно закрепленного их перечня. Таким образом, указанный в настоящей коллизии вопрос также можно отнести к общим принципам, ибо непонятно на основании каких критериев тот или иной вопрос вообще можно считать общим принципом. Выход видится в том, чтобы все-таки закрепить соответствующий перечень на уровне федерального законодательства или хотя бы ввести четкие критерии, позволяющие разграничить общие принципы от иных вопросов.

По поводу определения полномочий по остаточному принципу также все совсем не ясно, ибо ФЗ устанавливает совершенно иной, нежели в Конституции, порядок отнесения тех или иных полномочий к ведению либо РФ, либо субъекта РФ. Так, ФЗ 131 говорит, что по остаточному принципу определяются полномочия РФ, в то время. Когда Конституция напротив, указывает, что полномочия по остаточному принципу определяются за субъектом РФ. При этом и в ФЗ, и в Конституции говорится про пределы ведения, а что это такое? Что под ними понимать? Ведь нигде так и не содержится указания на четкую границу этих пределов ведения ни для РФ, ни для субъекта РФ. Представляется, что для начала федеральному законодателю следует определиться именно с этими пределами ведения. Также, ситуация, когда нельзя определить конкретный объем полномочий государственной власти в сфере МСУ, создает угрозу для чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ, что недопустимо в силу ст. 12 Конституции. В нашем случае следует обратиться к взаимосвязанным положениям Конституции. Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ Федерация принимает соответствующие ФЗ, в которых устанавливает общие принципы и положения по тому или иному вопросу, а субъекты РФ занимаются дальнейшим развитием положений данных ФЗ. Таким образом, разумно сделать вывод о необходимости указания в ФЗ на те полномочия, которыми наделяются субъекты РФ, посредством их перечисления. Отсюда, в сочетании с анализом ст. 73 Конституции, можно сделать вывод о необходимости четкого установления на федеральном уровне полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ по установлению общих принципов организации МСУ как для РФ, так и для субъектов РФ. Такая ситуация позволит снять существующую правовую неопределенность по данному вопросу.

Вариант 4 2 поток

Вопросы местного значения

Понятие

Вопросы местного значения представляют собой ядро компетенции МО, без этих вопросов само существование МСУ ставится под большой вопрос, так как теряется смысл наличия местного уровня публичной власти.

Согласно ст. 2 131 ФЗ, ВМЗ – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности МО, решение которых самостоятельно осуществляется населением и (или) ОМСУ. Таким образом, мы имеем официальное определение данного понятия, из которого можно выделить наиболее важные положения. Итак, во-первых ВМЗ – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности. Это говорит о том, что ВМЗ являются насущными, наиболее приближенными к населению, их решение является первоочередным для жителей той или иной территории (особая важность вопросов местного значения для населения). Во-вторых, их решение осуществляется населением и ОМСУ самостоятельно, что означает запрет на передачу соответствующих ВМЗ другим МО или государству.

Принципы чего-то там

К таким принципам можно отнести принцип разграничения ВМЗ между разными уровнями и типами МО, принцип закрепления на уровне ФЗ исчерпывающего перечня ВМЗ для различных МО и открытого перечня полномочий, составляющих эти ВМЗ, принцип приближенности МСУ к населению позволяет выделить такую важную черту ВМЗ, как насущность, необходимость первоочередного их решения, принцип самостоятельного   осуществления решения ВМЗ тем или иным МО, принцип допустимости передачи отдельных полномочий по решению ВМЗ от ОМСУ одного МО другому.