Критерии использования способов учета мнения населения при изменении территории МО, выработанные в практике КС

Позиция КС по данному вопросу довольно показательна, так как менялась в соответствии с изменениями законодательства. Так, в решении по Удмуртскому делу КС относил определение формы учета мнения населения к самостоятельному регулированию субъектов РФ, что вполне соответствовало действующему на тот момент законодательству. Таким образом, раньше КС не выделял каких-либо предпочтительных форм учета мнения населения при изменении территории МО. Однако в последующем КС в своих решениях приводил новые положения и позиции. Так, в решениях 2008 г., Суд, говоря о способах учета мнения населения при изменении границ МО, выделяет критерий значимости для большинства населения. Другими словами, учет мнения населения, может выражаться как непосредственно, так и через ОМСУ, однако при выборе конкретного способа следует руководствоваться тем, насколько соответствующие территориальные изменения затрагивают интересы населения данных территорий. В частности, КС говорит о предпочтительности учета мнения посредством проведения местного референдума, если решается вопрос об упразднении МО. При этом, Суд обосновывает такую позицию особой значимостью для большинства населения соответствующего МО, что подразумевает все же необходимость непосредственного выражения населением своего мнения, иначе не будет должным образом соблюден баланс форм непосредственной и представительной демократии на местном уровне. Таким образом, указанный баланс также выделяется КС в качестве критерия использования того или иного способа учета мнения населения при изменении территории МО.

Такой же позиции Суд придерживался и в иных своих решениях последних лет, например, в деле Севашева.

Коллизия: ст 43.1 ФЗ № 131 и Закон СПб О регистре МНПА

Статья 43.1. ФЗ № 131

1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.

3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

О чем говорит ст. 43.1 131 ФЗ? Она содержит норму, согласно которой МПА подлежат включению в регистр МПА субъекта РФ. Затем из данных регистров формируется федеральный регистр МПА. Таким образом, данная статья говорит о необходимости объединения и систематизации МПА на уровне субъекта и Федерации. Но при этом она не указывает цель ведения соответствующих регистров. Закон СПб говорит о проведении некой проверки (экспертизы) МПА перед включением их в соответствующий регистр субъекта. При этом Закон СПб устанавливает правило, согласно которому в регистр подлежат включению лишь те МПА, которые прошли указанную процедуру проверки.

Таким образом, основная проблема: следует ли понимать норму, установленную Законом СПб как расширяющую полномочия ОГВ в отношении МСУ, нет ли здесь чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ.

Согласно Конституции РФ, МСУ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Причем, Конституция говорит, что к совместному ведению относится установление общих принципов организации ОМСУ. Отсюда, первый вопрос: а относится ли затронутый в ст. 43.1 131 ФЗ вопрос к общим принципам? Законодательного определения общих принципов мы не найдем. Можно обратиться к практике КС, из решений которого следует, что к общим принципам можно отнести на сегодняшний день весьма большое количество вопросов, однако определенного перечня их нет, что является все же недостатком. Предположим, что вопрос настоящей коллизии относится к общим принципам организации системы ОМСУ, хотя, на мой взгляд, это не совсем верно, так как напрямую тут организационный аспект не затрагивается. Итак, с учетом нашего допущения, регулирование полномочия по ведению регистра МПА должно осуществляться субъектом на основании ФЗ (так как тут совместное ведение). Таким образом, законотворчество субъекта в данной сфере ограничивается ФЗ, в нашем случае – 131 ФЗ. Отсюда, закон СПб должен соответствовать 131 ФЗ. А у нас что происходит? Законом установлено по сути дополнительное полномочие по проверке МПА. Но в то же время совместное ведение допускает правотворчество субъекта, также не стоит забывать и об опережающем регулировании. Таким образом, тут надо уяснить, соответствует ли такое правотворчество субъекта общим началам конституционного и муниципального права. С точки зрения конституционного права, если вопрос относится к общим принципам, то нарушения нет, так как закон СПб по сути вводит опережающее регулирование по вопросам, не урегулированным прямо в ФЗ. С точки зрения муниципального права – есть ли тут нарушение?

Как необходимо понимать проверку МПА перед включением в регистр, зачем вообще нужен этот регистр? В отношении федерального регистра МПА имеется соответствующее постановление Правительства, где среди прочих указана и такая цель его ведения, как обеспечение законности и конституционности. Думается, что данные цели можно отнести и на регистр субъекта. Таким образом, ведение регистра необходимо не только для формального учета МПА, но и для обеспечения законности и конституционности данных МПА, что предполагает некоторую степень воздействия со стороны государства. Отсюда следует, что ОГВ субъекта в данном случае могут быть наделены определенными полномочиями по контролю за ОМСУ. Такой позиции придерживается и ЕХ МСУ, которая также говорит о допустимости контроля ОГВ за законностью деятельности ОМСУ.

Таким образом, в нашем случае субъект не выходит за рамки допустимого вмешательства, если относить ведение регистра к общим принципам организации ОМСУ.

Однако, данное решение не является единственным, соответственно существует некоторая правовая неопределенность, которую необходимо устранить посредством совершенствования федерального законодательства.

Вариант 2 2 поток