Ответственность выборных должностных лиц и органов МСУ перед населением.

Существует по данному поводу позиция КС, она выражается в следующем:

1. Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, федеральный законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

2. Процедура отзыва должна быть усложненной по отношению к процедуре выборов. Голосование по отзыву должно назначаться лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица. Отзыв может иметь место лишь по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

3. Основанием для инициирования процедуры отзыва должно быть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

4. Процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за отзыв, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Конституционный Суд РФ применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности.

- основания

Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Ответственность перед населением в МСУ имеет муниципально-правовую природу. Основы такой ответственности установлены 131-ФЗ, однако детальное ее урегулирование отнесено на муниципальный уровень (Устав МО). Так, 131-ФЗ говорит о том, что основания рассматриваемого вида ответственности должны быть определены в уставах МО. Единственная форма ответственности выборных ДЛ МСУ, членов выборных ОМСУ, депутатов ПО МСУ перед населением, прямо указанная в данном законе – их отзыв. При этом, основанием такой ответственности является утрата доверия к указанным субъектам со стороны населения ввиду совершения ими конкретного правонарушения, при этом данный факт должен быть установлен судом. Также в качестве основания можно рассматривать и нарушение срока издания МПА, необходимого для реализации решения, принятого прямым волеизъявлением населения.

Также 131 ФЗ выделяет отдельно и удаление главы МО в отставку в качестве ответственности. При этом решение об удалении принимает представительный орган с учетом мнения высшего должностного лица субъекта. Таким образом, учитывая выборность представительного органа, имеются основания полагать, что данный вид ответственности следует относить именно к ответственности перед населением. Удаление главы МО в отставку предусмотрено ст. 74.1 131 ФЗ, там же указаны и основания наступления такой ответственности, в числе которых есть указание на ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий. Представляется, что данное основание все же нельзя относить к основаниям наступления ответственности перед населением, так как за осуществление переданных полномочий ответственность перед жителями того или иного МО несет субъект, передавший данные полномочия. Остальные же основания можно кратко описать как ненадлежащее осуществление собственных полномочий, деяния главы МО, повлекшие последствия-основания для государственного вмешательства и двукратная неудовлетворительная оценка деятельности ГМО, данная представительным органом.

- субъекты инициирования процедуры привлечения к ответственности

Отзыв. Субъектом инициирования выступает население. Инициатива может исходить от избирателей муниципального образования, в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, или от избирателей округа, в случае отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления.

Удаление главы МО в отставку. Субъекты-инициаторы: депутаты представительного органа или высшее должностное лицо субъекта РФ.

- особенности порядка привлечения

Правовые основы голосования по отзыву выборных лиц МСУ устанавливаются 131-ФЗ и законом субъекта о проведении референдума. Как правило порядок отзыва включает:

Инициативу проведения отзыва. Инициатива может исходить от населения. Необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Практически всегда такая инициатива должна подтверждаться сбором подписей в ее поддержку. Если подписи собраны, инициативная группа зарегистрирована, никакие сроки не пропущены, то ПО МСУ принимает решение о проведении голосования по отзыву.

Подготовку к голосованию. Тот же порядок, что и при подготовке к муниципальным выборам или местному референдуму. Инициативная группа формирует финансовый фонд.

Назначение голосования ПО МСУ или избирательной комиссией (если ПО МСУ пропустил срок или если ПО МСУ отсутствует).

Агитация. Инициативная группа – за голосование, за отзыв; выборное лицо – против голосования, против отзыва; граждане, общественные объединения – по собственному усмотрению.

Голосование и определение результата. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и выборы, и референдум. Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в МО (в избирательном округе). Итоги голосования подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию).

Что касается удаления главы МО в отставку, то тут предусмотрена иная процедура. Инициатива не менее, чем 1/3 от установленного числа депутатов вносится в ПО МСУ вместе с проектом решения ПО об удалении ГМО в отставку. Затем об этом обязательно уведомляется ГМО и высшее должностное лицо субъекта РФ. При рассмотрении инициативы необходим учет мнения ВДЛ субъекта РФ. При этом иногда требуется не просто учет, а только согласие ВДЛ субъекта, это вызвано, на мой взгляд, тем, что в случаях, когда требуется только согласие, ответственность следует рассматривать, как ответственность перед государством. Если инициатива ВДЛ субъекта, то она также вносится в ПО МСУ в виде обращения, одновременно с ним вносится и проект решения ПО МСУ об удалении ГМО в отставку. Тут надо уведомить только ГМО. Решение об удалении ГМО в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов ПО. При этом ГМО имеет право в письменном виде изложить свое особое мнение, если он не согласен с отставкой. Решение ПО МСУ об удалении ГМО в отставку и особое мнение ГМО подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Если же инициатива уполномоченных субъектов была отклонена ПО, то эти субъекты вновь могут выдвинуть соответствующую инициативу, но не ранее 2 месяцев с даты заседания ПО, на котором была отклонена выдвинутая в предыдущий раз инициатива.

- меры ответственности

В случае отзыва депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, в связи, с чем не может далее исполнять свои обязанности. Что касается удаления в отставку, то тут так же – глава МО не может далее исполнять свои обязанности.

- отграничение от ответственности перед государством

Ответственность перед государством имеет несколько иную природу – конституционно-правовую. Также у данных форм ответственности различные основания, порядок привлечения, субъекты-инициаторы привлечения, меры ответственности, несколько различаются и субъекты, привлекаемые к ответственности.

В случае, предусмотренном ст. 74.1 131 ФЗ ответственность перед населением достаточно сложно отличить от ответственности перед государством, здесь произошло некоторое их смешение. Однако, полагаю, что в данном случае различать указанные разновидности ответственности следует в первую очередь по основаниям их наступления, а потом уже смотреть на то, кто является инициатором, на процедуру привлечения (учет мнения ВДЛ субъекта или его обязательное согласие).

Коллизия:
п. н. ч.1 ст.72 КРФ+ст.73 КРФ+ст.6 №131-ФЗ

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Ст. 72 Конституции говорит об отнесении установления общих принципов организации системы ОМСУ к предмету совместного ведения. Таким образом, по данному вопросу принимаются ФЗ, на основе которых и происходит дальнейшее регулирование соответствующих вопросов субъектом РФ. 73 ст. Конституции устанавливает правило определения полномочий субъекта РФ по остаточному принципу. 131 ФЗ относит полномочие по правовому регулированию организации МСУ к ведению субъекта.

Итак, используя системный анализ, в данной коллизии можно выделить несколько проблем: является ли правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления общим принципом в соответствии с Конституцией РФ; насколько остаточный принцип определения полномочий, сформулированный в ФЗ 131, соответствует тому же принципу, сформулированному в Конституции.

Что касается понятия общих принципов, то в законодательстве мы не найдем соответствующего определения. В данном случае можно обратиться к практике Конституционного Суда РФ, который неоднократно затрагивал проблему определения общих принципов. Так, позиция КС зачастую формулировалась в том ключе, что в нынешней ситуации к общим принципам можно отнести довольно широкий круг вопросов, так как нет законодательно закрепленного их перечня. Таким образом, указанный в настоящей коллизии вопрос также можно отнести к общим принципам, ибо непонятно на основании каких критериев тот или иной вопрос вообще можно считать общим принципом. Выход видится в том, чтобы все-таки закрепить соответствующий перечень на уровне федерального законодательства или хотя бы ввести четкие критерии, позволяющие разграничить общие принципы от иных вопросов.

По поводу определения полномочий по остаточному принципу также все совсем не ясно, ибо ФЗ устанавливает совершенно иной, нежели в Конституции, порядок отнесения тех или иных полномочий к ведению либо РФ, либо субъекта РФ. Так, ФЗ 131 говорит, что по остаточному принципу определяются полномочия РФ, в то время. Когда Конституция напротив, указывает, что полномочия по остаточному принципу определяются за субъектом РФ. При этом и в ФЗ, и в Конституции говорится про пределы ведения, а что это такое? Что под ними понимать? Ведь нигде так и не содержится указания на четкую границу этих пределов ведения ни для РФ, ни для субъекта РФ. Представляется, что для начала федеральному законодателю следует определиться именно с этими пределами ведения. Также, ситуация, когда нельзя определить конкретный объем полномочий государственной власти в сфере МСУ, создает угрозу для чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ, что недопустимо в силу ст. 12 Конституции. В нашем случае следует обратиться к взаимосвязанным положениям Конституции. Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ Федерация принимает соответствующие ФЗ, в которых устанавливает общие принципы и положения по тому или иному вопросу, а субъекты РФ занимаются дальнейшим развитием положений данных ФЗ. Таким образом, разумно сделать вывод о необходимости указания в ФЗ на те полномочия, которыми наделяются субъекты РФ, посредством их перечисления. Отсюда, в сочетании с анализом ст. 73 Конституции, можно сделать вывод о необходимости четкого установления на федеральном уровне полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ по установлению общих принципов организации МСУ как для РФ, так и для субъектов РФ. Такая ситуация позволит снять существующую правовую неопределенность по данному вопросу.

1) Ч.1 ст.72 Конституции РФ определяет предмет совместного ведения в сфере организации МСУ, т.к. опираясь на сферу совместного ведения, можно говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. ст.73 зафиксирована как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ, т.е. вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения. Тем не менее, 131-ФЗ указывает на более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ. Т.е. по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах. Например, это вопросы ответственности, прав и обязанностей органов МСУ, должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения.

2) Если обратить внимание, то отличается формулировка предмета совместного ведения, установленная в ст.72 КРФ по сравнению с тем, как обозначена сфера правового регулирования в ст.6 ФЗ № 131. Речь идет о правовом регулировании, а именно вопросов организации, что шире, чем общие принципы. Таким образом, ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ, чем ст.72 – установление общих принципов. Однако, само понимание общих принципов неопределенное и степень конкретизации может быть достаточно существенной, если обратить внимание на практику КС, то можно заметить, что понятие общих принципов расширяется и КС. Так в Якутском деле КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.

3) Проблема понимания остаточного принципа. Т.е. ст.73 фиксирует остаточный принцип, по средствам того, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, т.е. все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. Т.е. допустимо ли применять остаточный принцип в установлении соответствующих полномочий субъекта.

Пределы ведения РФ, полномочия РФ устанавливает сама федерация. Общие принципы и их рамки тоже должна определить федерация в ФЗ. Отсюда и возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В связи с этим ст.73 необходимо связать со ст.76 ч.2, а именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения, и они устанавливают разграничение полномочий, таким образом, они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе в сфере правового регулирования.

Следовательно, МСУ обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной) власти на своей территории, а именно вправе принимать МНПА и фиксировать положения в уставе Муниципального образования для дальнейшего их исполнения, кроме тех полномочий, которые определены в ФЗ РФ, НПА РФ, законов субъектов и НПА субъектов РФ. Акты МСУ принимаются на основе ФЗ, НПА ФЗ, законов субъекта РФ, НПА субъектов РФ.

Компетенция в сфере организации МСУ закрепляется не по остаточному принципу, а на основе прямого указания закона.

1 поток Вариант 4