Возникновение и развитие прокуратуры в России

Свое историческое развитие институт участия прокурора в гражданском процессе в Российской империи получил в связи с проведением Судебной реформы 1864г.[1], которая установила буржуазные принципы судопроизводства, включающие равенство сторон в процессе, гласность, суд присяжных и т.д. Указом от 20 ноября 1864г. "Об учреждении судебных установлений и о Судебных уставах" были обнародованы четыре основных Закона: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864г. была проведена реорганизация прокуратуры, сфера деятельности которой стала ограничиваться "делами судебного ведомства", то есть надзором за единообразным соблюдением законов, возбуждением уголовного преследования, участием в уголовном и гражданском судопроизводстве.[2]

Для осуществления прокурорского надзора при судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Перечень лиц прокурорского надзора, а также их компетенция были определены в разделе III Учреждения судебных установлений "О лицах прокурорского надзора" (ст. ст. 124 - 136). При этом необходимо отметить важный принцип, положенный в основу деятельности прокуроров, - принцип их независимости, согласно которому "лица прокурорского надзора действуют единственно на основании своего убеждения и существующих законов" (ст. 130), что обеспечивало их самостоятельность в принятии решений, а в конечном итоге должно было способствовать укреплению законности.

Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. можно считать первым российским гражданским процессуальным кодексом, т.к. в нем содержались нормы и принципы гражданско-процессуального права, регулирующие и участие прокурора в гражданских делах. Прокурор, участвовавший в этом виде судопроизводства, осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и Сенате. В соответствии со ст. ст. 343 и 394 Устава гражданского судопроизводства прокурор участвовал в рассмотрении следующих категорий дел, давая по ним соответствующие заключения:

- по делам казенного управления;

- по делам земских учреждений, городских и сельских обществ;

- по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;

- по вопросам о подсудности и пререканиях;

- по спорам о подлоге документов и тех случаях, когда в гражданском деле выяснялись обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

- по просьбам об устранении судей;

- по делам брачным и о законности рождения;

- по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности;

- по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.[3]

Таким образом, перечень дел, по которым прокурор принимал участие в гражданском судопроизводстве, был строго ограничен законом и не предполагал расширительного толкования.

Устав гражданского судопроизводства предусматривал в ст. ст. 345 - 347, что заключение прокурора должно было быть внесено в протокол судебного заседания с целью отражения позиции надзорного органа и установления истины по делу. При этом согласно ст. 711 Устава решение суда должно было содержать в себе приведение требований сторон и заключение прокурора. Вместе с тем "прокурор в гражданском судопроизводстве, - как отмечает М.И. Эриашвили, - не имел права на предъявление исков. Право на принесение протестов на решения суда Уставом гражданского судопроизводства прокурору было предоставлено только по делам, связанным с интересами казны, а также по делам брачным"[4]. Таким образом, в компетенцию прокурора не входило большинство дел гражданского судопроизводства, что можно объяснить недостаточной развитостью экономических и других общественных отношений, а также гражданско-процессуального законодательства того времени, в отличие от Западной Европы.

Деятельность российской прокуратуры в гражданском процессе не оправдывала тех надежд, которые на нее возлагались, что было связано с феодальными пережитками и правовой политикой, ориентированной на их сохранение в условиях самодержавия. Как отмечал в 1905 г. видный судебный деятель и процессуалист Г. Вебловский: "В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно. Мало того. Оно даже затрудняет движение процесса... Вообще надо заметить, что в огромном большинстве случаев, как свидетельствует жизнь, прокурорское заключение обращается в бессодержательный обряд (ограничивающийся иногда формулою "полагал бы в иске отказать" или "присудить истцу исковые требования") и при этом только тормозит движение дела"[5]. Таким образом, институт защиты прокурором прав подданных в гражданском процессе в условиях существовавшей бюрократической системы не был действенным механизмом, обеспечивающим защиту прав, да и не мог им быть в силу отсутствия всякого контроля со стороны государства, с одной стороны, а с другой - человеческого фактора.

Институт участия прокурора в гражданском процессе был существенно ограничен Законом от 9 мая 1911 г. "Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам"[6], что было вызвано проведением контрреформ, направленных на укрепление монархии и ограничение гражданских прав и свобод после первой русской буржуазной революции 1905 г. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве сохранилось путем дачи заключения лишь в четырех случаях:

- по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями;

- по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле усматривались обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

- по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика;

- по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.

Советский период в развитии гражданского процесса был связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве, которая уже была обозначена в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г.. В составе Наркомата юстиции РСФСР была образована Государственная прокуратура, на которую согласно п. 2 Положения была возложена задача осуществления надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования и опротестования нарушающих закон постановлений.

Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия в гражданских делах, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства государства в частноправовые отношения. Предоставление прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве проявлялось в том, что он мог "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс", что было закреплено в ст. 2 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. С введением в действие ГПК РСФСР прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав граждан.[7]

Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе была направлена на осуществление им надзора за законностью рассмотрения возросшего количества гражданских дел в судах. Исходя из действовавшей Конституции СССР 1936г., возлагавшей в ст. 113 на Генерального прокурора СССР и всех подчиненных ему прокуроров функцию высшего надзора за законностью деятельности всех государственных органов, в том числе и судов, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. наделял прокуроров в гражданском судопроизводстве весьма широкими процессуальными правами. Это было отражено в многочисленных статьях Гражданского процессуального кодекса, а также в действовавшем в тот период законодательстве о прокуратуре[8].

В статье 12 Кодекса было закреплено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Поэтому главной задачей прокурора в гражданском процессе этого периода считался надзор за законностью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений. Прокурор в соответствии со ст. 41 ГПК РСФСР имел право предъявить иск или вступить в дело в любой стадии гражданского процесса, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Он был вправе знакомиться с материалами гражданского дела, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом, а также совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом. На незаконные или необоснованные решения суда прокурор согласно ст. 282 Кодекса был вправе принести протест, независимо от того, участвовал он в деле или нет.

В итоге роль прокуратуры по конечной цели мало чем отличалась от роли суда, поскольку и суд, и прокуратура были заинтересованы в обеспечении политики государства при рассмотрении гражданских дел. Суд был связан позицией прокурора в большей степени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор являлся представителем органа, надзиравшего за тем, как суд исполняет законы при рассмотрении и разрешении гражданских споров, и мог опротестовать решение суда. В сложившейся ситуации зависимости суда от прокуратуры роль правосудия сводилась к превалированию интересов государства в гражданском процессе.

Новый этап в развитии института участия прокурора в гражданском процессе был связан с трансформацией российской государственности, что нашло отражение в принятой в 1993 г. Конституции РФ[9]. Закрепленный в ч. 1 ст. 120 Конституции принцип независимости судей, согласно которому судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, вошел в противоречие со ст. 12 ГПК РСФСР о прокурорском надзоре в гражданском судопроизводстве, что в свою очередь требовало изменения действовавшего гражданско-процессуального законодательства, приведения его в соответствие с новым законодательством и социально-экономическими условиями.

При подготовке нового Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вызвал дискуссию. В ней нашли отражение два подхода к решению данного вопроса. Первый из них заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах, считать его скорее исключением, обусловленным либо необходимостью защиты публичных интересов, либо невозможностью или крайней затруднительностью для лица самостоятельно обратиться в суд за защитой своих прав[10]. В трудах некоторых ученых освещался и другой подход. Например, А.А. Власов отмечал, что "участие прокурора в гражданском процессе в новом Кодексе следует сохранить в том виде, в каком оно было предусмотрено действовавшим в то время ГПК РСФСР"[11]. Видимо, автор не учел тех изменений, которые произошли в социально-экономической, политико-правовой и т.д. жизни общества в постсоветский период.

В итоге в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ[12] в ст. 45 нашла отражение первая точка зрения, согласно которой заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Таким образом, в результате проведенных политико-правовых преобразований произошло ограничение участия прокурора в гражданском судопроизводстве, что должно способствовать совершенствованию правосудия в государстве.

Проведенный историко-правовой анализ становления и развития института участия прокурора в гражданском процессе показывает, что в различные исторические периоды положение прокурора в гражданском судопроизводстве было неодинаково. Если в дореволюционный период, начиная с Судебной реформы 1864 г., прокурор в гражданском процессе занимал скорее пассивную сторону, давая заключение лишь по ограниченному кругу дел, то в советское время в связи с усилением роли государства в жизни общества отмечается и усиление роли прокурора во всех сферах правоотношений, включая гражданское судопроизводство. В результате кодификации гражданского процессуального законодательства прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по любым делам, если этого требовала охрана интересов государства, общества или трудящихся масс. В постсоветский период с принятием новой Конституции РФ положение прокурора в гражданском процессе становится более ограниченным, что обусловлено стремлением законодателя придать гражданскому процессу более выраженный состязательный частноправовой характер в соответствии с демократическими принципами правового государства.[13]

В новом законодательстве прокурорский надзор стал называться не "высшим" (как в течение многих лет до этого), а просто "надзором", что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции РФ 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.

Тем не менее, благодаря взвешенной позиции законодателя, потенциал прокуратуры в настоящее время довольно объемен и многообразен. Предоставив прокурору право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель обозначил ведущую роль прокуратуры в системе правоохранительных органов государства. Поэтому прокуратура, действуя в пределах своей компетенции и только ей присущими методами и средствами, должна успешно справляться с возложенными на нее задачами.