Классификация мер административного принуждения

Вопрос о классификации мер административного принуждения имеет большое теоретическое и практическое значение. Классификация необходима, во-первых, для уяснения сущности разнообразных мер принуждения, применяемых различными органами исполнительной и муниципальной власти, их правовой природы, целей, допустимости, достаточности правового регулирования. Во-вторых, это имеет большое значение для изучения практики применения мер принуждения, обеспечения эффективности их воздействия на правонарушителей, а также на законопослушных граждан, предпринимателей, должностных лиц. В-третьих, классификация позволяет лучше оценить правовую урегулированность "защищенности" лиц и организаций, подвергаемых принуждению. В-четвертых, правильная классификация мер принуждения является необходимой предпосылкой для их научной кодификации и изучения.

Исторически проблема классификации мер административного принуждения в науке административного права разрешалась следующим образом.

Первой была представлена двухчленная классификация мер административного принуждения:

1) административные взыскания (наказания);

2) иные меры административного принуждения.

Эта точка зрения была выдвинута в конце 1940-х годов С.С. Студеникиным и Ц.А. Ямпольской. В основу данной классификации был положен формальный признак - наличие административных санкций. Кодекса РФ об административных правонарушениях в то время не было. Законодательство об административной ответственности представляло собой огромный, несистематизированный массив нормативных правовых актов: союзных, республиканских, местных, в том числе правительственных, ведомственных и т.д. Для того времени даже такая простая классификация явилась значительным шагом вперед.

Вторая, более развернутая точка зрения была предложена профессором М.И. Еропкиным в конце 1950-х годов. Она получила наибольшее распространение и считалась общепринятой до середины 1980-х годов. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административного взыскания (наказания).

В конце 1980-х гг. проф. А.П. Коренев предложил на этот счет свою точку зрения, которая предусматривает: меры административного предупреждения; меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях); меры административного взыскания (наказания).

Ю.М. Козлов меры административного принуждения по целевому назначению подразделяет на следующие три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; меры административной ответственности. КоАП РФ выделяет также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они, на взгляд ученого, самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. В то же время административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных правонарушений, так и обеспечения административного производства.

Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера (проф. Д.Н. Бахрах). Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых нормах. Кроме того, уже названные виды административно-принудительных мер в большей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры).

Административно-предупредительные меры. Они применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений, а также предотвращения иных, посягающих на общественную безопасность, явлений; создания необходимых условий для ликвидации их последствий. Например, они применяются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить безопасность здоровья и жизни людей, нормальные условия для работы предприятий, учреждений, организаций.

Меры подобного рода, несмотря на ярко выраженный профилактический характер, осуществляются в принудительном порядке, в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий органов исполнительной власти. Ю.М. Козлов в связи с этим считает безосновательными попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов. Это достаточно убедительно характеризует их принудительный характер. Их, в свою очередь, можно разделить на следующие две группы: направленные на предупреждение правонарушений; направленные на обеспечение общественной безопасности.

К административно-предупредительным мерам первой группы необходимо отнести следующие:

1. Отказ в выдаче лицензии на приобретение оружия (гражданину, ранее судимому за умышленное преступление или неоднократно привлекавшемуся к административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок или порядок управления).

2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (законодательная база о котором сегодня противоречива).

3. Таможенный досмотр.

4. Привод, регистрацию и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения (такая мера ранее применялась в отношении лиц, систематических допускающих нарушения общественного порядка, и лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда (тунеядцев). Сегодня применение регистрации и официального предостережения предусмотрено в отношении лиц, занимающихся проституцией; предостерегаются родители подростков-правонарушителей и некоторые другие лица.

5. Проверку документов (при контроле соблюдения правил паспортно-регистрационной системы; у водителей транспортных средств; в пограничной зоне и т.д.).

6. Запрещение допуска лиц к какой-либо деятельности (например, граждан, имеющих непогашенную или неснятую судимость за преступление, связанное с наркотиками, больных наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами).

7. Отказ в выдаче лицензии на приобретение оружия (например, гражданам, совершившим повторно в течение года административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или порядок управления, не имеющим постоянного места жительства) и другие.

К административно-предупредительным мерам второй группы относятся:

1. Аннулирование разрешения на хранение и ношение оружия у лиц, страдающих психическими заболеваниями, поставленных на учет органов здравоохранения как наркоманы или хронические алкоголики.

2. Изъятие оружия у таких лиц.

3. Личный досмотр.

4. Спецконтроль пассажиров и судов гражданской авиации.

5. Предрейсовое медицинское освидетельствование водителей транспортных средств (в том числе и пилотов воздушного транспорта).

6. Закрытие государственной границы на участке, сопряженном с территорией, пораженной эпидемией или эпизоотией.

7. Введение карантина (при эпидемиях, т.е. массовом заболевании людей, и эпизоотиях, т.е. массовом заболевании животных).

8. Оцепление (блокирование) участков местности для ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и т.п.

9. Учет, фотографирование и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация (например, иностранных граждан, незаконно находящихся в России) и другие.

Перечень таких мер детализируется законодательством применительно к задачам конкретных органов исполнительной власти и охватывается их полномочиями.

Меры административного пресечения используются как средства силового прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий, но в то же время направлены на создание условий для возможного привлечения виновных лиц к административной либо уголовной ответственности.

По своей непосредственной цели меры административного пресечения отличаются от административных наказаний и административно-предупредительных мер. Главная их цель состоит в прекращении уже начавшегося противоправного деяния, устранении противоправной ситуации, принуждении правонарушителя вести себя правомерно, в рамках установленных государством правил поведения.

Такие меры также разнообразны и применяются различными органами исполнительной власти. К их числу относятся:

1. Требования прекратить противоправные действия (например, полиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий полиции). Такого рода требования носят юридически обязательный характер, их невыполнение влечет за собой юридические последствия.

2. Задержание. Применяется как средство прекращения правонарушения (например, появления в общественном месте в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность), а также для доставления нарушителя в полицию, установления его личности и составления протокола об административном правонарушении. Эта мера, являясь пресекательной, одновременно относится к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

3. Приостановление либо прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций. Может быть применено в отношении указанных субъектов, допускающих нарушения тех или иных общеобязательных правил, которые угрожают здоровью и жизни людей (например, правил техники безопасности, противопожарных, санитарных и других правил). Применение данной меры может проявляться в виде приостановления либо аннулирования лицензии на тот или иной вид деятельности.

4. Временное отстранение от работы. Используется как средство административного пресечения в отношении лиц, состояние здоровья которых угрожает окружающим (например, инфекционных больных), а также в отношении определенной категории лиц (например, водителей транспортных средств), находящихся в состоянии опьянения.

5. Ликвидация результатов неправомерных действий. Является средством восстановления положения, существовавшего до таких действий. Примером может служить снос самовольно возведенного строения.

6. Принудительные госпитализация и лечение. В настоящее время может применяться решением суда в отношении лиц, совершивших правонарушение и больных определенными видами заразных заболеваний (венерических, СПИДом) или психически больных граждан.

7. Депортация - принудительная высылка иностранного гражданина (или лица без гражданства - на государственной границе) из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в России. Осуществляется решением суда или должностным лицом на Государственной границе РФ.

Применение мер административного принуждения во всех его проявлениях усиливается в условиях действия чрезвычайных правовых режимов (правовой режим чрезвычайной ситуации или правовой режим контртеррористической операции) или особых правовых режимов (чрезвычайного и военного положений, а также правового режима военного времени).

Органы государственной власти (постоянно действующие или специально создаваемые, т.е. органы оперативного управления - оперативные штабы различного вида), осуществляющие управление в этих условиях, наделяются чрезвычайными полномочиями, соответствующими характеру и виду реально складывающейся обстановки. Такие полномочия соответствуют требованиям норм международного права. Они необходимы для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан, государства и общества в целом.

Профессор И.И. Веремеенко считает, что предложенная Д.Н. Бахрахом классификация не проводит достаточно четкой границы между различными правовыми мерами. В группе мер административного пресечения объединены и административно-процессуальные меры (доставление, административное задержание, личный досмотр и т.д.), и административно-правовые санкции, которые автор именует самостоятельными мерами административного пресечения (например, приостановление работы предприятия).

В свою очередь, И.И. Веремеенко считает, что критерием классификации мер административного принуждения, применяемых в связи с правонарушением, может служить непосредственная цель применения тех или иных мер. По данному критерию они делятся на две подгруппы: административно-процессуальные меры и административно-правовые санкции. Он считает, что система мер административного принуждения состоит из следующих самостоятельных разделов: административно-процессуальные меры;

административно-предупредительные меры; административно-правовые санкции.

Под административно-правовой санкцией И.И. Веремеенко предлагает понимать элемент нормы административного права, установленный в целях ее охраны, содержащий указание на те меры государственного принуждения, которые применяются к нарушителям данной нормы, выполняющей свою роль либо кары, либо восстановления, либо реального исполнения и применяемый, как правило, в административном порядке.

Вывод по вопросу. Таким образом, административная ответственность является одним из видов административного принуждения, о сущности которой речь пойдет ниже.